Due le novità: un libro di Bernardo Giorgio Mattarella, La trappola delle leggi – Molte, oscure, complicate, edito dal Mulino (2011), e una legge della Regione Liguria sulla qualità della regolazione e sulla semplificazione amministrativa (L.R. 8 giugno 2001, n. 13).
1. Il libro, come si legge nell'introduzione scritta dall'A., è l'approdo di un ventennio di riflessioni sui diversi temi inerenti allo stato della normazione e ai processi normativi. E' diviso in tre parti: la produzione normativa, la semplificazione normativa e la codificazione del diritto.
Nella prima, il libro ci racconta le cause dell'inflazione, le storture del Governo legislatore, gli effetti dell'iperproduzione normativa (incertezza, corruzione, costi), la grammatica trascurata delle nostre leggi statali, e definisce mostri legislativi le leggi finanziarie, ritenendo ovvio che tali leggi violino l'art. 72, primo comma della Costituzione. Si segnala, fra le tante cose interessanti, l'affermazione che l'autonomia legislativa delle Regioni, se non coordinata, può portare alla “balcanizzazione” del sistema legislativo; che la cattiva qualità della normazione si combatte anche con la formazione professionale di chi redige i testi normativi; che il numero delle leggi è sempre meno significativo in presenza di atti che incidono contemporaneamente in materie diverse e le cui dimensioni crescono a dismisura; che la scienza giuridica dovrebbe comprendere anche la materia di come si fa il diritto; che è tempo, ormai, di dare rilievo costituzionale alla buona qualità della normazione.
Nella seconda parte l'A. ripercorre la storia del riordino normativo in Italia, la sua discontinuità, i rimedi annunciati ma non attuati, come ad esempio l'AIR, avvertendo però che non tutti i problemi si risolvono con una nuova legge e che le leggi inutili o troppo complesse hanno dei costi.
Nella terza ed ultima parte, l'A. parte dal giusto presupposto che i codici o i testi unici che servono sono solo quelli che si sostituiscono alla legislazione precedente e che la loro modifica deve consistere in modifiche del codice esistente piuttosto che in leggi a sé stanti. Quindi invita a guardare all'esperienza francese e statunitense in cui vi sono politiche e strutture permanenti dedicate al riordino e accorpamento della legislazione esistente mentre, da noi, le buone esperienze, che pur ci sono, sono sganciate da qualsiasi programma, né vi è una autorevole struttura dedicata a questa missione.
2. Lo statuto della Liguria viene generalmente indicato come quello che non contiene alcuna disposizione in materia di qualità della normazione ed invece è proprio in questa Regione che è stata approvata recentemente una legge regionale in questa materia (n. 13/2011).
Si prevede l'Agenda normativa annuale, che la Giunta regionale deve presentare al Consiglio regionale – Assemblea legislativa della Liguria per la sua approvazione con risoluzione, favorendo la partecipazione dei cittadini e delle parti sociali alla sua fase di formazione; per i testi unici, di solo riordino della normativa esistente o anche innovativi, si prevede, sul modello della legislazione lombarda, la istituzione di un gruppo tecnico di coordinamento composto in modo paritetico da dirigenti di Giunta e Consiglio; la Regione si impegna a garantire la più ampia conoscenza dei progetti di legge e di regolamento “al fine di promuovere la partecipazione come forma ordinaria di amministrazione e di rafforzare l'impegno di tutti all'applicazione e al rispetto delle normative regionali” (art. 8); si prevede l'utilizzo di tutti gli strumenti conosciuti quali l'ATN, l'AIR, la VIR, le clausole valutative e il drafting normativo.
In attesa di verificare l'attuazione di questa opportuna normativa, che comunque testimonia il diffondersi della consapevolezza che la buona qualità della normazione costituisce un interesse pubblico diverso e distinto dagli interessi pubblici di settore, si segnalano due previsioni di dubbia efficacia (la prima) o non condivisibile (la seconda).
La prima riguarda la previsione ripetuta due volte, che le disposizioni della presente legge e quelle dei testi unici possono essere abrogate, derogate, sospese o modificate solo in modo espresso. L'opportunità di una tale previsione è fuori discussione, ma il legislatore regionale non può dimenticare che la quasi totalità della dottrina e la giurisprudenza della Corte costituzionale negano qualsiasi efficacia di tale previsione sul legislatore successivo.
Secondo l'art. 3, l'Agenda normativa annuale prevede quali provvedimenti, all'atto della presentazione, devono essere accompagnati dall'ATN, la quale, come risulta dalla definizione che ne dà la stessa legge (art. 10), verifica l'incidenza della normativa proposta sull'ordinamento giuridico vigente, ne accerta la sua conformità alle fonti sovraordinate e il rispetto degli ambiti di autonomia riconosciuti agli enti locali, nonché la corretta formulazione delle proposte normative sulla base del Manuale contenente regole e suggerimenti per la redazione degli atti normativi. Tali accertamenti, ci sembra evidente, vanno fatti sempre, mentre è da condividere la possibilità di scelta con riferimento agli atti da sottoporre all'AIR che, per i suoi costi e tempi di esecuzione, va limitata ai progetti di legge che determinano un significativo impatto sui cittadini, le imprese e i pubblici uffici.