Durante il periodo analizzato per la stesura della presente nota – decorrente dal mese di novembre dello scorso anno – sono stati approvati dal Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione un regolamento in materia di svolgimento delle attività ispettive ed una determinazione.
Il regolamento del 25 novembre 2015 recante le Linee guida per lo svolgimento delle ispezioni, così come si legge nel testo pubblicato sul sito istituzionale dell’Autorità[1], mira a disciplinare i vari aspetti relativi alla istruttoria, che rappresenta, di fatto, un sorta di sub-procedimento del più vasto procedimento principale.
Il potere di accertamento può estrinsecarsi attraverso una pluralità di attività: osservazione, ricerca di notizie e prove, richiesta di chiarimenti in relazione alla documentazione reperita, audizione di soggetti capaci di fornire dati ed elementi utili ai fini dell’indagine, verifica del regolare svolgimento del procedimento amministrativo e della corretta esecuzione degli adempimenti previsti dalla legge. Tali attività si concretizzano in un documento che deve essere, nel contempo, completo e sintetico: il processo verbale, redatto a cura degli ispettori.
L’ispezione, osserva l’ANAC, è coessenziale rispetto ai compiti istituzionali dell’Autorità: essa, infatti, è preordinata ad acquisire tutti gli elementi conoscitivi necessari per lo svolgimento dell’azione amministrativa e per l’adozione di un provvedimento di amministrazione attiva[2]. Per questa ragione, quindi, l’ANAC ha deciso di orientare, coordinare e rendere omogenea l’attività ispettiva compiuta dai propri funzionari, così da assicurare il corretto utilizzo del potere di accertamento ispettivo.
Le Linee guida tengono nella giusta considerazione i due contrapposti valori che si contendono il campo: da un lato, è forte l’esigenza di assicurare una celerità dell’azione amministrativa; dall’altro lato, è innegabile che le Linee guida in commento rappresenteranno un formidabile strumento per assicurare al soggetto ispezionato il rispetto dei principi in materia di contraddittorio procedimentale e, in termini più generali, la tutela dei diritti previsti dalla legge.
L’Autorità offre un circostanziato excursus in merito alla titolarità del potere ispettivo: quest’ultimo può trovare la propria fonte nella normativa di carattere generale[3] oppure in singole disposizioni, di rango primario[4] o secondario.
L’azione ispettiva, riconosce l’Autorità, pur essendo uniforme su tutto il territorio nazionale, non può svolgersi in contrasto con le specifiche realtà e caratteristiche peculiari delle singole aree e dei diversi ambiti di intervento. In ogni caso, l’ispezione deve essere condotta secondo parametri di correttezza, trasparenza e uniformità che possono utilmente essere esaltati in funzione dell’esperienza, della sensibilità e delle capacità relazionali del singolo ispettore, sempre in una logica di servizio e non di mero esercizio di potere.
Il secondo atto a cui si vuol far riferimento è costituito dalle Linee guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali[5].
L’atto è stato approvato nella consapevolezza che il terzo settore costituisce una importante realtà con cui gli enti locali si relazionano ogni giorno.
L’Autorità ha ritenuto opportuno procedere alla emanazione delle Linee guida in parola così da fornire indicazioni operative alle amministrazioni aggiudicatrici e agli operatori del settore. L’atto è, inoltre, volto a garantire il pieno rispetto della normativa comunitaria e nazionale in materia di contratti pubblici e di prevenzione della corruzione, in particolare dei principi di libera circolazione delle merci, di libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi nonché dei principi che ne derivano (parità di trattamento, non discriminazione, riconoscimento reciproco, proporzionalità e trasparenza).
In più parti del provvedimento – che avrà sicuramente una immediata ricaduta sull’operato delle amministrazioni aggiudicatrici – si afferma che l’erogazione di servizi sociali comporta l’impiego di risorse pubbliche e che, dunque, si rende necessario garantire l’economicità, l’efficacia e la trasparenza dell’azione amministrativa, oltre che la parità di trattamento tra gli operatori del settore.
Infine, pare interessante ricordare che sul sito istituzionale dell’Autorità è stata pubblicata anche la relazione contenente l’analisi dell’impatto della regolazione. Tale documento, redatto in base all’art. 8 del regolamento recante la «Disciplina dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) e della verifica dell’impatto della regolamentazione (VIR)» descrive con particolare attenzione il contesto normativo, le motivazioni, gli obiettivi e le fasi del procedimento che hanno condotto all’adozione delle Linee guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali, dando evidenza anche delle ragioni che hanno guidato l’Autorità nell’adozione di alcune scelte di fondo. Nella relazione è altresì evidente la intenzione di fornire una risposta con riguardo alle più significative osservazioni formulate in sede di consultazione.
[1] Il regolamento è reperibile al seguente link: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?id=a0fd92310a77804251ca6558ba26de49.
[2] Quanto detto nel testo non esclude la impugnabilità diretta dei provvedimenti ispettivi, come ricordato dall’ANAC. Lo dimostra il fatto che la giurisprudenza più recente non abbia escluso che anche il provvedimento ispettivo e i relativi esiti, nell’ambito di un procedimento sanzionatorio, possano essere oggetto di impugnazione diretta; si è affermato, infatti, che «il ricorso deve ritenersi ammissibile laddove gli atti impugnati evidenzino una valenza ex se lesiva dell’interesse legittimo dedotto in giudizio, nel senso che il loro eventuale annullamento potrebbe produrre un’utilità che non sarebbe più conseguibile attraverso l’annullamento del provvedimento conclusivo del procedimento. Nel caso di specie, tale valenza immediatamente ed autonomamente lesiva può riconnettersi sia al momento in cui l’Autorità ha ritenuto sussistere la propria competenza per l’esercizio del potere, obbligando in tal modo i destinatari dell’azione all’assolvimento degli oneri di cui all’art. 14, quinto comma, l. 287/1990, sia al momento in cui l’Autorità ha deciso di autorizzare l’ispezione» (Tar Lazio, sentenza 27 novembre 2014, n. 11887).
[3] Art. 6, comma 9, lett. a) e b), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, che prevede il potere dell’Autorità di: a) richiedere alle stazioni appaltanti, agli operatori economici esecutori dei contratti, alle SOA, nonché ad ogni altra pubblica amministrazione e ad ogni ente, anche regionale, operatore economico o persona fisica che ne sia in possesso, documenti, informazioni e chiarimenti relativamente ai lavori, servizi e forniture pubblici, in corso o da iniziare, al conferimento di incarichi di progettazione, agli affidamenti; b) disporre ispezioni, anche su richiesta motivata di chiunque ne abbia interesse, avvalendosi anche della collaborazione di altri organi dello Stato
[4] A titolo esemplificativo sia sufficiente richiamare in questa sede l’art. 1, comma 3, della legge 6 novembre 2012, n. 190, art. 45, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33 e l’art. 34 bis, comma 2, decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito in legge con modificazione dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, che in materia di vigilanza anticorruzione prevedono, rispettivamente, che per l’esercizio delle funzioni di cui al comma 2, lettera f), la Commissione esercita poteri ispettivi mediante richiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle pubbliche amministrazioni. La CIVIT, anche in qualità di Autorità nazionale anticorruzione, controlla l’esatto adempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, esercitando poteri ispettivi mediante richiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle amministrazioni pubbliche e ordinando l’adozione di atti o provvedimenti richiesti dalla normativa vigente, ovvero la rimozione di comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza. La Commissione di cui al comma 1 si avvale, sulla base di intese con il Ministro dell’economia e delle finanze, della Guardia di finanza, che agisce con i poteri di indagine ad essa attribuiti ai fini degli accertamenti relativi all’imposta sul valore aggiunto e all’imposta sui redditi. La Commissione, agli stessi fini, può richiedere indagini, accertamenti e relazioni all’Ispettorato per la funzione pubblica.
[5] Delibera del 20 gennaio 2016, n. 32, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 6 febbraio 2016, n. 30 e consultabile al seguente indirizzo Internet: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6421.