1. Introduzione

Nel periodo di riferimento considerato (Dicembre 2016 - Febbraio 2017), l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ha adottato una rilevante delibera di carattere regolamentare, la n. 1/17/CONS, rubricata «Modifiche alla delibera n. 666/08/CONS recante “Regolamento per la tenuta del Registro degli operatori di comunicazione” a seguito dell’approvazione della legge 11 dicembre 2016, n. 232»¹ .

Con la Delibera in commento l’Autorità, in attuazione della Legge di bilancio 2016², ha imposto l’obbligo – per gli operatori di call center nonché per gli eventuali soggetti terzi affidatari del servizio – di iscriversi al Registro degli operatori di telecomunicazione tenuto dall’Autorità medesima³.
L’intervento del regolatore, pertanto, si inserisce nell’ambito del nuovo quadro normativo introdotto in materia di call center. La riforma dei call center rappresenta un più vasto obiettivo del decisore politico nazionale: si tratta di un dibattito introdotto dalla spinta riformatrice del cd. ddl concorrenza⁴, poi oggetto di numerosi disegni di legge all’esame congiunto⁵. Il tema risulta all’esame del Parlamento ormai da tempo, e in merito sono intervenute tutte le Autorità indipendenti a diverso titolo coinvolte (vale a dire Agcom⁶, Agcm⁷ e Garante Privacy⁸).
Per comodità espositiva si descriveranno dapprima le nuove norme introdotte dalla legge di bilancio, volte a stabilire gli adempimenti e gli obblighi informativi che, a partire dal 1° gennaio 2017, regoleranno il funzionamento dei call center in Italia. Successivamente verranno descritte le proposte normative attualmente in discussione in Parlamento.

2. I nuovi obblighi introdotti dalla legge di stabilità e il Regolamento Agcom

A) Obblighi di comunicazione da parte degli operatori economici ai soggetti istituzionali
La legge di bilancio ha introdotto norme che mirano a identificare la localizzazione geografica dei call center (spesso situati in territori extra UE e dunque difficilmente sanzionabili per le condotte scorrette o contrarie alle norme in tema di servizi di comunicazioni elettroniche) nonché stabilire un regime di responsabilità in solido fra operatore economico e società di call center affidataria, inasprendo le sanzioni economiche in caso di inosservanza degli obblighi suddetti.
Secondo quanto stabilità dalla legge di bilancio, ed esplicitato dalla circolare MiSE⁹, qualunque operatore economico che decida di localizzare, anche mediante affidamento a terzi, l’attività di call center fuori dal territorio nazionale in un Paese non membro dell’Unione europea, deve darne comunicazione, almeno trenta giorni prima del trasferimento, alle seguenti amministrazioni:
• Ministero del lavoro e delle politiche sociali nonché all’Ispettorato nazionale del lavoro;
• Ministero dello Sviluppo Economico (MiSE)¹⁰;
• Garante per la protezione dei dati personali;
• Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni.
Sicché, in base al nuovo Regolamento Agcom n. 1/17/CONS, tutti gli operatori economici che svolgono attività di call center su numerazioni nazionali sono obbligati, entro il 2 marzo 2017, a iscriversi al Registro degli operatori di comunicazione tenuto dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, alla quale dovranno essere fornite tutte le numerazioni telefoniche messe a disposizioni del pubblico ed utilizzate per la fornitura di servizi di call center. Tale obbligo sussiste anche a carico dei soggetti terzi affidatari dei servizi di call center e deve essere contemplato nel contratto di affidamento del servizio. In caso di inosservanza di tale obbligo è prevista l’applicazione della sanzione pecuniaria amministrativa pari a 50.000 euro per ogni giornata di violazione.

B) Obblighi di comunicazione degli operatori economici agli utenti
Quando un utente effettua o riceve una chiamata ad un call center deve essere informato preliminarmente in merito al Paese in cui è fisicamente collocato l’operatore che risponde (Territorio nazionale, Paesi Ue, Paesi extra Ue). Pertanto, qualora un utente effettua o riceve una chiamata da un call center, deve essere messo subito al corrente in merito al Paese in cui si trova fisicamente l’operatore che offre l’assistenza telefonica al cliente.
La mancata informazione preliminare di cui sopra comporta l’applicazione di una sanzione amministrativa pari a 50.000 euro per ogni giornata di violazione.

C) Responsabilità solidale tra committente e gestore del call center
Il soggetto che affida il servizio ad un call center esterno è responsabile in solido con il soggetto gestore del call center stesso. La contestazione della violazione può essere notificata all’affidatario estero per il tramite del committente. Qualunque operatore che svolge o che si avvale di servizi di call center è tenuto a comunicare entro dieci giorni dalla richiesta del Ministero dello sviluppo economico, la localizzazione del call center destinatario della chiamata o dal quale origina la stessa. La violazione del predetto obbligo comporta l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria di 50.000 euro per ogni violazione.

3. La riforma dei call center e il cd. Registro delle opposizioni

L’attività dei call center risente di numerose lacune normative che, negli anni, hanno indotto gli operatori ad assumere comportamenti aggressivi, a detrimento dei diritti degli utenti finali. In particolare, nel lungo periodo è stato registrato un trend crescente del fenomeno di telemarketing selvaggio da parte dei call center. Le pratiche scorrette si sostanziano in telefonate ripetute volte ad acquisire il consenso dell’utente alla fornitura di un servizio o di un bene. Le telefonate ‘moleste’ hanno indotto gli utenti a presentare negli ultimi cinque anni 25mila segnalazioni al Garante della privacy, che ha elevato oltre seimila contestazioni per un valore di più di sette milioni di euro, pari al 10% delle contestazioni complessive¹¹.
Il telemarketig molesto è indifferente rispetto alla numerazione cui è diretto (fisso e mobile), e si caratterizza per la frequenza con cui è effettuato, per gli orari insoliti, e per il ripetersi con insistenza, spesso nonostante l’esplicito rifiuto a riceverne. Si tratta di condotte commerciali aggressive che spesso colpiscono categorie deboli, in un quadro di regole inesistenti o inefficaci.
È chiaro che nelle pratiche di telemarketing entrano in gioco numerosi interessi, fra di loro antinomici, vale a dire lo svolgimento della libera attività di impresa, il riserbo e alla tutela della privacy dell’utente, la tutela dei lavoratori di un settore delicato e caratterizzato da fenomeni di precariato, spesso sottopagato, come quello dei call center.
In particolare, il bilanciamento fra gli interessi opposti si risolve e compone in presenza del consenso informato e consapevole dell’utente a ricevere la proposta commerciale. Il nodo fondamentale si sposta, in questi termini, sulle modalità di acquisizione del consenso medesimo: lì dove le condizioni diventano troppo stringenti o gravose, la volontà dell’utente non potrà liberamente manifestarsi, mentre aumentano le zone grigie entro le quali si insinuano le pratiche commerciali aggressive.
Al fine di rispondere alle esigenze commerciali delle imprese, salvaguardando, parimenti, la privacy degli utenti, l’ordinamento ha introdotto un sistema basato sul cd. Registro delle Opposizioni. Il Registro si basa sul regime dell’opt out, vale a dire sull’onere in capo all’utente di manifestare la volontà a non ricevere le chiamate promozionali indesiderate tramite la richiesta di iscrizione al Registro delle opposizioni. In mancanza dell’esercizio del diritto di rifiuto, l’utente resterà bersaglio potenziale delle chiamate indesiderate.
In funzione dal febbraio 2011, il Registro, gestito dalla Fondazione Ugo Bordoni¹², ha raccolto più di 18 mila segnalazioni di chiamate non desiderate tramite (dati aggiornati ad aprile 2015). Per ogni presunta violazione il Garante ha avviato una specifica istruttoria preliminare e, nei casi in cui è stata accertata la violazione della privacy da parte delle società operanti nel settore del telemarketing, sono state contestate sanzioni che ammontano a circa 2,5 milioni di euro¹³.
Il limite del Registro, istituito al fine di bilanciare il diritto alla privacy dell’utenza con quello delle imprese di adottare strategie commerciali, è nelle sue modalità di funzionamento: non solo sull’utente grava un onere di attivazione finalizzato a realizzare l’iscrizione, ma questi potrà beneficiare dell’inserimento nel medesimo Registro solo qualora in possesso di una numerazione liberamente accessibile. Difatti, al Registro possono iscriversi solo le numerazioni fisse consultabili negli elenchi telefonici pubblici. L’ordinamento, quindi, in ragione di una singolare presunzione di non conoscibilità – o, quanto meno non facile conoscibilità – non offre la medesima tutela ai numeri fissi riservati (cioè non pubblicati negli elenchi telefonici pubblici) e neanche ai numeri mobili.
A tali limiti impliciti nel funzionamento del Registro si aggiunga che l’attività di telemarketing è spesso basata sulle cosiddette ‘liste consensate’, formate dai numeri di telefono di coloro che per svariati motivi e nelle occasioni più disparate hanno prestato a monte il consenso alle chiamate commerciali. Queste liste si trasformano in database contenenti milioni di numeri utilizzati in maniera indiscriminata per finalità commerciali. Il valore di questi database è direttamente proporzionale al grado di profilazione dell’utente finale.
Questo diversità di trattamento fra categorie di utenti, distinti in ragione della numerazione di cui sono in possesso, pone evidentemente problemi di compatibilità con il principio di uguaglianza formale e sostanziale di cui all’art. 3 Cost.
Infine, si noti che la consultazione del Registro è onerosa per gli operatori e questo ha contribuito a determinare la frequente elusione dell’obbligo di verifica preliminare degli iscritti al Registro rispetto alle campagne promozionali che le imprese intendono porre in essere.
In questa scia si inserisce la proposta del DDL concorrenza e dei disegni di legge nn. 2603, 2452, 2545¹⁴, al momento all’esame congiunto.
I ddl suindicati contengono, fra le altre cose, norme per contrastare il telemarketing selvaggio, con la proposta di ampliare il Registro delle opposizioni a tutte le numerazioni non presenti negli elenchi, comprese le mobili, in linea con quanto da tempo auspicato dal Garante¹⁵.
A tal proposito, in una recente Audizione¹⁶ l’Agcom auspica che il Registro delle opposizioni possa estendersi nel prossimo futuro anche ad altre tipologie di contatto (ad esempio e-mail, indirizzi postali, etc.). Inoltre, evidenzia che uno sviluppo interessante del Registro delle opposizioni potrebbe essere quello della realizzazione di un portale centralizzato attraverso il quale gli utenti possano verificare e gestire tutti i consensi rilasciati, con chiara indicazione dei soggetti coinvolti e delle tipologie dei consensi stessi. A ciò occorrerebbe affiancare un’efficace attività di enforcement con sanzioni per i trasgressori che abbiano un effettivo valore deterrente.

(Scheda aggiornata al 20 febbraio 2017)

Note:

[1] Delibera n. 1/17/CONS, Modifiche alla delibera n. 666/08/CONS recante “Regolamento per la tenuta del Registro degli operatori di comunicazione” a seguito dell’approvazione della legge 11 dicembre 2016, n. 232, reperibile al seguente link: https://www.agcom.it/documentazione/documento?p_p_auth=fLw7zRht&p_p_id=101_INSTANCE_kidx9GUnIodu&p_p_lifecycle=0&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=1&_101_INSTANCE_kidx9GUnIodu_struts_action=%2Fasset_publisher%2Fview_content&_101_INSTANCE_kidx9GUnIodu_assetEntryId=6907654&_101_INSTANCE_kidx9GUnIodu_type=document.

[2] L’articolo 1, comma 243, della legge n. 232 del 2016 (c.d. legge di bilancio) sostituisce l’art. 24 -bis del decreto legge n. 83/2012 convertito con modificazioni in legge n. 134/2012, ed è stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n. 297 del 21 dicembre 2016.

[3] Il Registro è stato istituito, come è noto, al fine di garantire la trasparenza e la pubblicità degli assetti proprietari dei soggetti obbligati e la tutela del pluralismo informativo.

[4] Atto Senato n. 2085, XVII Legislatura, Legge annuale per il mercato e la concorrenza. Come è noto, la legge 23 luglio 2009, n. 99, all’articolo 47 prevede lo strumento della legge annuale per il mercato e la concorrenza, al fine di rimuovere gli ostacoli regolatori, di carattere normativo o amministrativo, all’apertura dei mercati, promuovere lo sviluppo della concorrenza e di garantire la tutela dei consumatori.

[5]Disegni di legge congiunti nn. 2603, 2452 e 2545 (iscrizione nel registro pubblico delle opposizioni), poi confluiti in Atto Senato n. 2603, XVII Legislatura, Modifiche alle modalità di iscrizione e funzionamento del registro delle opposizioni di cui al comma 1 dell'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 178.

[6] Audizione del Presidente dell'AGCOM, Prof. Angelo Marcello Cardani, 23 giugno 2015 - Esame del disegno di legge n. 3012 “Legge annuale per il mercato e la concorrenza” - Camera dei Deputati - Sede referente: Commissioni VI e X; Audizione al Parlamento 25 novembre 2015 Audizione del Presidente AGCOM, Prof. Angelo Marcello Cardani, al Senato della Repubblica - 10a Commissione (Industria, commercio e turismo) - Esame del disegno di legge n. 2085, recante “Legge annuale per il mercato e la concorrenza”.

[7] Il ddl concorrenza nasce su impulso e segnalazione dell’Autorità Antitrust. Ai sensi dell’art. 47 della legge 99 del 2009 prevede che entro 60 gg dalla data di trasmissione al Governo della relazione annuale dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, il Governo medesimo, su proposta del Mise, sentita la Conferenza unificata, tenendo conto delle segnalazioni eventualmente trasmesse dalle altre Autorità indipendenti, adotti uno specifico disegno di legge con cadenza annuale avente i seguenti contenuti:
a) Norme di immediata applicazione, deleghe per l’emanazione di decreti legislativi e l’autorizzazione all’adozione di regolamenti, decreti ministeriali e altri atti al fine di rimuovere gli ostacoli all’aperture dei mercati, promuovere lo sviluppo della concorrenza, e garantire la tutela dei consumatori.

[8] Audizione informale del Presidente del Garante per la protezione dei dati personali (ddl 2452 e 2545, concernenti modifiche del Registro delle opposizioni e contrasto al "telemarketing selvaggio"), presso la 8ª Commissione permanente (Lavori pubblici, comunicazioni) del Senato della Repubblica (16 novembre 2016), testo reperibile al seguente link: http://www.garanteprivacy.it/web/guest/home/docweb/-/docweb-display/docweb/5661956.

[9] MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO DIREZIONE GENERALE PER LE ATTIVITA’ TERRITORIALI Divisione I – Vigilanza, controllo, azione ispettiva, programmazione, NOTA INFORMATIVA, Nuove disposizioni normative sulle attività di call center http://www.sviluppoeconomico.gov.it/images/stories/documenti/CALL-CENTER-informativa.pdf.

[10] In particolare, la comunicazione da inviare al Mise, deve contenere tutti i numeri di telefono del call center messi a disposizione degli utenti ed utilizzati nel paese non Ue.
Il mancato o il tardivo invio di una delle comunicazioni, comporta l’applicazione di una sanzione pari a 150.000 euro per ciascuna comunicazione omessa o tardiva

[11] Dati riportati da A. Soro, presidente dell’Autorità garante dei dati personali, convegno “Telemarketing a un bivio. Come difendere i consumatori e sostenere le imprese?” Roma, 26 ottobre 2016, Senato della Repubblica.

[12] La realizzazione e gestione del Registro, istituito con il DPR 178/2010, è stata affidata dal Ministero dello Sviluppo Economico alla Fondazione Ugo Bordoni attraverso un contratto di servizio che ne sottolinea la natura di ente terzo, indipendente, impegnato in attività di pubblico interesse.

[13] Audizione informale del Presidente del Garante per la protezione dei dati personali (ddl 2452 e 2545, concernenti modifiche del Registro delle opposizioni e contrasto al "telemarketing selvaggio"), presso la 8ª Commissione permanente (Lavori pubblici, comunicazioni) del Senato della Repubblica (16 novembre 2016), testo reperibile al seguente link: http://www.garanteprivacy.it/web/guest/home/docweb/-/docweb-display/docweb/5661956.

[14] Ddl 2452 e 2545, concernenti modifiche del Registro delle opposizioni e contrasto al "telemarketing selvaggio.

[15] Cfr., ad esempio, il provvedimento n. 437 del 27 ottobre 2016 del Garante per la protezione dei dati personali.

[16] Audizione del Presidente Prof. Angelo Marcello Cardani, Senato della Repubblica, 8a Commissione (Lavori pubblici, comunicazioni), Esame dei disegni di legge n. 2452 (Norme per l’iscrizione dei numeri delle utenze telefoniche fisse e mobili nel registro pubblico delle opposizioni di cui al comma 1 dell’articolo 3 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n.178) e n. 2484.