Sentenza n. 80 del 2017 – giudizio di legittimità costituzionale in via principale

Deposito del 13/04/2017 – Pubblicazione in G. U. 19/04/2017

Motivo della segnalazione

In questa sentenza la Corte prende in esame, stimolata da un ricorso della Presidenza del Consiglio dei Ministri, la compatibilità di una pluralità di articoli della legge della Provincia di Bolzano n. 17/2015 (Ordinamento finanziario e contabile dei comuni e delle comunità comprensoriali), con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., attraverso la mediazione, come norma interposta, del d.lgs. n. 118/2011 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42).

Il ricorrente rileva, in via preliminare, che le norme di cui al d.lgs. n. 118/2011, in coerenza con le previsioni di cui alle leggi n. 42/2009, n. 196/2009 e n. 243/2012, si pongono a garanzia dell’unitarietà e dell’omogeneità della disciplina contabile dei bilanci pubblici, essendo finalizzate ad assicurare l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, in conformità all’art. 117, secondo comma, lettera e), cha riserva alla potestà esclusiva statale la materia «armonizzazione dei bilanci pubblici». A fronte di ciò, la Provincia autonoma si dovrebbe limitare, ai sensi dell’art. 79, comma 4-octies, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), come introdotto dalla legge n. 190/2014 (in coerenza con un precedente accordo tra Stato e Provincia autonoma), al mero recepimento, mediante rinvio formale recettizio, delle disposizioni di cui al succitato d.lgs. n. 118 del 2011, ferma restando l’immediata applicabilità agli enti locali della Provincia autonoma di Bolzano delle regole contenute nel citato decreto legislativo.
A detta del ricorrente le disposizioni dell’impugnata legge provinciale introdurrebbero invece diverse norme in materia di bilancio e contabilità provinciale e attribuirebbero poteri regolamentari agli enti locali in maniera difforme da quanto previsto dal d.lgs. n. 118/2011, con conseguente violazione della competenza legislativa statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.

Dal punto di vista della parte resistente, la Provincia di Bolzano sarebbe obbligata, ai sensi dell’art. 79, comma 4-octies, del proprio Statuto di autonomia, a recepire con legge provinciale le disposizioni statali in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi, godendo, però, in tale attività di recepimento di un’autonomia che troverebbe limiti solo nei principi desumibili dal d.lgs. n. 118 del 2011 e non nelle singole regole di dettaglio introdotte da quest’ultimo.
La posizione della Provincia autonoma si fonda sul richiamo della particolare autonomia di cui essa gode, in materia finanziaria, ai sensi del Titolo VI dello Statuto speciale, all’interno del quale si colloca l’art. 104 del medesimo Statuto, disposizione che stabilisce che le norme statutarie in materia finanziaria sono modificabili mediante legge statale ordinaria solo in presenza di una preventiva intesa con la Regione e le Province autonome, in applicazione dell’art. 104 dello stesso Statuto. Intese di questo tipo, a cui secondo la resistente dovrebbe riconoscersi rango costituzionale, in quanto vincolanti per le leggi statali disciplinanti le relazioni finanziarie con lo Stato, sono state adottate nel 2009 e, da ultimo, nel 2014.
Alla luce di ciò, la Provincia autonoma afferma che nei suoi confronti, come della Regione Trentino-Alto Adige e della Provincia di Trento, non sarebbero applicabili disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all’erario o concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti al patto di stabilità interno, diversi da quelli previsti dal Titolo VI dello Statuto di autonomia. Di conseguenza, nella Regione e nelle Province autonome verrebbero adottate autonome misure di razionalizzazione e contenimento della spesa idonee ad assicurare il rispetto delle dinamiche della spesa aggregata delle amministrazioni pubbliche del territorio nazionale, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, mentre non sarebbero oggetto di applicazione le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale.
All’interno di tale contesto normativo, la Provincia sarebbe vincolata solamente al recepimento dei principi enucleabili dalla legge delega n. 42 del 2009 e, per quanto riguarda l’ordinamento finanziario dei comuni e delle comunità comprensoriali, al rispetto delle disposizioni di principio enucleabili dal d.lgs. n. 118 del 2011 e non da ogni norma di dettaglio dello stesso.
Nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, la Provincia autonoma richiama, inoltre, l’avvenuta sostituzione delle disposizioni impugnate con altre disposizioni, al fine di richiedere che sia dichiarata cessata la materia del contendere, richiesta a cui, in via preliminare, la Corte risponde che, «trattandosi di questioni inerenti a norme che hanno disciplinato l’esercizio 2016 e posto che la loro abrogazione decorre dal 1° gennaio 2017, è evidente l’avvenuta applicazione medio tempore della normativa censurata, con conseguente impossibilità di dichiarare cessata la materia del contendere».

Il giudice delle leggi, entrando nel merito dei dubbi sollevati, riepiloga le questioni interpretative di fondo in riferimento alle quali sussiste una divergenza tra Stato e Provincia autonoma, prima di giungere ad affermare che «l’armonizzazione dei bilanci pubblici è una competenza esclusiva dello Stato, che non può subire deroghe territoriali, neppure all’interno delle autonomie speciali costituzionalmente garantite», precisando che l’indefettibilità del principio di armonizzazione dei bilanci pubblici, prima che conseguenza dello spostamento della relativa competenza tra quelle di potestà statale esclusiva, «è ontologicamente collegata alla necessità di leggere, secondo il medesimo linguaggio, le informazioni contenute nei bilanci pubblici». Una necessità che si connette ad una serie di ragioni, tra cui, nel quadro di un sistema di “finanza pubblica allargata”, la stretta relazione funzionale tra «armonizzazione dei bilanci pubblici», «coordinamento della finanza pubblica», «unità economica della Repubblica», osservanza degli obblighi economici e finanziari imposti dalle istituzioni europee.
Richiamando testualmente la sentenza n. 184/2016, la Corte rileva che «occorre ricordare che l’armonizzazione dei bilanci pubblici è finalizzata a realizzare l’omogeneità dei sistemi contabili per rendere i bilanci delle amministrazioni aggregabili e confrontabili, in modo da soddisfare le esigenze informative connesse a vari obiettivi quali la programmazione economico-finanziaria, il coordinamento della finanza pubblica, la gestione del federalismo fiscale, le verifiche del rispetto delle regole comunitarie, la prevenzione di gravi irregolarità idonee a pregiudicare gli equilibri dei bilanci».
Sono così evocati una serie di parametri costituzionali e di competenze legislative statali che prefigurano dei vincoli cui neanche la Regione T.-A.A. può sottrarsi. La Corte afferma, in particolare, che, in primo luogo, la potestà di esprimere nella contabilità dei “propri” enti locali le peculiarità connesse e conseguenti all’autonomia costituzionalmente garantita alla Provincia autonoma di Bolzano trova il suo limite esterno nella legislazione statale ed europea in materia di vincoli finanziari. E, in secondo luogo, afferma, rigettando sul punto la prospettazione avanzata dalla Provincia autonoma, che non si verte, nel caso di specie, in materia di relazioni finanziarie nel cui ambito gli accordi tra Stato e Provincia autonoma sono da considerarsi indefettibili.
Con riguardo a quest’ultimo punto, richiamando la sentenza n. 19/2015, la Corte circoscrive la valenza dei succitati accordi, rilevando che essi possono servire «a determinare nel loro complesso
punti controversi o indefiniti delle relazioni finanziarie tra Stato e Regioni, sia ai fini del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto dei vincoli europei, sia al fine di evitare che il necessario concorso delle Regioni comprima oltre i limiti consentiti l’autonomia finanziaria ad esse spettante. Ciò anche modulando le regole di evoluzione dei flussi finanziari dei singoli enti, in relazione alla diversità delle situazioni esistenti nelle varie realtà territoriali», concludendo che «dunque, l’accordo stipulato dalle autonomie speciali consente la negoziazione di altre componenti finanziarie attive e passive, ulteriori rispetto al concorso fissato nell’ambito della manovra di stabilità […]».
Le censure formulate dallo Stato però – afferma la Corte – non hanno in nessun caso ad oggetto le relazioni finanziarie tra lo Stato e la Provincia autonoma di Bolzano, nella definizione sopra richiamata, riguardando invece le modalità di esposizione e classificazione dei fenomeni economico-finanziari finalizzate alla omogenea redazione dei bilanci degli enti territoriali nell’ambito del consolidamento della finanza pubblica allargata.

È alla luce delle argomentazioni generali sopra sinteticamente riportate che la Corte costituzionale affronta e risolve le singole questioni sottoposte alla sua attenzione, dichiarandone fondate gran parte, dopo aver proceduto in alcuni casi a trasferire le questioni di costituzionalità sulle nuove norme introdotte dalla legge provinciale n. 25/2016, allorquando riconoscibili come sostanzialmente riproduttive di norme abrogate, senza dunque che l’operazione possa perciò configurarsi come impropria surrogazione nell’onere di impugnazione da parte del ricorrente.

Rinviando alla lettura della lunga ed articolata sentenza, ai fini dell’approfondimento delle singole risposte fornite dal giudice delle leggi in riferimento alle diverse questioni oggetto del ricorso, pare utile riportare testualmente alcuni brani del passaggio finale della motivazione, in cui, riassuntivamente, la Corte espone le ragioni di fondo dell’accoglimento della maggior parte delle censure mosse alla legge della Provincia di Bolzano. La Corte, in particolare, afferma che «l’impianto della legge impugnata e di quella successiva che l’ha abrogata […] non appare improntato a valorizzare la conoscenza e la “leggibilità finanziaria” dei programmi attuativi delle politiche pubbliche degli enti territoriali della Provincia autonoma di Bolzano», ovvero a disciplinare l’ambito di competenza, in materia finanziario-contabile, che deve essere individuato come proprio del legislatore regionale e delle Province autonome, chiamato a «chiarire e specificare le scelte e le priorità politiche del governo territoriale, tradotte nella composizione quantitativa, qualitativa e finalistica delle partite attive e passive del bilancio […]», in ossequio – si aggiunge – alle esigenze della democrazia rappresentativa.
Non in vista del raggiungimento di tali finalità operano però le norme censurate e dichiarate incostituzionali dalla Corte, «le quali vengono, al contrario, a realizzare una mera integrazione finalizzata soprattutto a derogare e distorcere le regole dell’armonizzazione del d.lgs. n. 118 del 2011».