1. Il metodo, in vista della futura revisione organica dei regolamenti: intanto, una riforma “realisticamente praticabile” e largamente condivisa
In entrambe le Camere, su iniziativa dei rispettivi Presidenti, nell’ultimo mese si è tornato a discutere della riforma dei regolamenti parlamentari, dopo che la Giunta per il regolamento non si era più riunita, alla Camera, da novembre 2016, e, al Senato, da luglio 2014. Il 29 giugno 2017 la Giunta per il regolamento della Camera è stata convocata per verificare la sussistenza delle condizioni politiche per riprendere il percorso avviato ad inizio legislatura a proposito delle modificazioni del regolamento e sospeso in attesa dell’esito del referendum costituzionale del 4 dicembre 2016.
Si è innanzitutto convenuto di limitare l’ambito delle riforme ad alcuni profili, quali la disciplina per la formazione dei gruppi e il contrasto al transfughismo, l’autodichia, il rafforzamento del controllo parlamentare sul Governo, ad esempio, sulle nomine governative e nelle procedure di collegamento con l’Unione europea e mediante l’aggiornamento degli istituti del sindacato ispettivo, nonché il rafforzamento degli strumenti per l’attuazione del programma di Governo; la previsione di tempi certi per l’esame dei disegni di legge di iniziativa popolare; l’accelerazione dei tempi del procedimento legislativo e il suo bilanciamento, ad opera di uno statuto delle opposizioni; infine, la revisione delle competenze delle Commissioni permanenti. Quindi, si è stabilito di procedere, con metodo quanto più inclusivo possibile, alla ricognizione dei temi da trattare in vista della riforma dei regolamenti “praticabile” entro la fine della legislatura da parte dei relatori delle proposte messe a punto nel 2014 (Onn. Giorgis, Melilla, Gitti e) Pisicchio, insieme agli altri membri del gruppo di lavoro allora convocato, anche espressione delle opposizioni (onn. Giorgetti, Toninelli e Vito).
Ugualmente, al Senato, in esito alla convocazione della Giunta per il regolamento l’11 luglio 2017, è stato costituito un comitato ristretto, composto dai senn. Bernini, Buccarella, Calderoli e Zanda, il quale ne è anche il coordinatore, che possa guidare il procedimento di riforma del regolamento limitatamente ad un numero circoscritto di questioni, affrontabili entro la fine della XVII legislatura e tendenzialmente convergenti con quelle in discussione alla Camera: le norme sulla costituzione dei gruppi ancorata ai risultati elettorali e contro la loro frammentazione; tempi certi per l’esame e la votazione dei disegni di legge di iniziativa popolare, la codificazione delle prassi esistenti per la partecipazione parlamentare agli affari europei; l’armonizzazione delle norme dei regolamenti di Senato e Camera; la garanzia del voto a data certa per i disegni di legge indicati dal Governo; la valorizzazione della sede redigente e deliberante; il più frequente ricorso alle commissioni riunite per le informative del Governo; un più efficace contingentamento dei tempi e del numero di emendamenti; rafforzamento dello statuto delle opposizioni. Anche in questo caso, è prevalso una spirito inclusivo come metodo per la promozione della riforma del regolamento.
2. L’oggetto di proposte di modificazione puntuali dei regolamenti, in questa ultimo scorcio di legislatura
2.1. I gruppi (alla Camera)
Un tema oggetto di grande attenzione nel dibattito sulle modifiche puntuali dei regolamenti, soprattutto alla Camera dei deputati ,è quello del contenimento della frammentazione dei gruppi parlamentari e di regole tendenzialmente inderogabili sulla loro costituzione, pur in un clima di profonda incertezza sulla legge elettorale, e di limiti chiari al fenomeno del “transfughismo”. Le tre proposte di modificazione presentate alla Camera negli ultimi mesi – doc. II n. 16 dell’8 novembre, 2016, a prima firma dell’on. Melilla, doc. II n. 17, del 19 aprile 2017 a prima firma dell’on. Giorgetti, e doc. II n. 18 del 28 giugno 2017, a prima firma dell’on. Toninelli – mirano: ad abolire tout court la possibilità di costituzione di gruppi in deroga (doc. II n. 16), a consentire la costituzione di un gruppo in deroga al requisito numerico, ma a patto che un simile gruppo (o, meglio, aspirante ad essere tale)non sia rappresentativo di un partito con contrassegno nuovo o non presente nelle liste per l’elezione della Camera (doc. II n. 17) oppure a condizione che il gruppo in questione sia rappresentativo di un partiti organizzato nel Paese che abbia presentato proprie liuste con il medesimo contrassegno in almeno venti collegi ottenendo almeno un quoziente in un collegio e una cifra elettorale di almeno trencentomila voti validi di lista a livello nazionale (doc. n. 18). Diventerebbero, inoltre più stringenti e strettamente collegati alle liste elettorali i requisiti per la costituzione dei gruppi. Secondo il doc. II n. 16, i venti deputati previsti per la formazione di un gruppo devono essere stati eletti in liste aventi il medesimo contrassegno. Inoltre, per ogni contrassegno può essere costituito soltanto un gruppo. Se aderiscono al gruppo deputati che non stati eletti nella lista avente il contrassegno corrispondente, questi non sono rilevanti ai fini del numero minimo di membri del gruppo e, dunque, della sua permanenza. Si intende introdurre, così, un disincentivo a rendere disomogenea la membership di un gruppo rispetto alla lista elettorale di riferimento. In modo simile, nel doc. II n. 17 si stabilisce che un gruppo parlamentare, per essere costituito, non solo deve avere almeno venti componenti, ma esso deve corrispondere ad un partito o ad un movimento politico che abbia presentato liste di candidati nelle precedenti elezioni e che abbia ottenuto uno o più seggi. Tuttavia, partiti o movimenti politici abbiano presentato proprie liste di candidati con un medesimo contrassegno hanno poi diritto a formare un gruppo ciascuno. Nel doc. II, n. 18, la logica per la costituzione di un gruppo è invertita rispetto a quella tradizionale e si basa sul seguente automatismo: per ogni lista elettorale si costituisce un gruppo di almeno venti iscritti. I deputati, pertanto, sono direttamente assegnati ad un gruppo sulla base della lista di elezione. La stretta sui requisiti numerici colpisce anche le componenti del gruppo misto: per il doc. II n. 18, se una componente, dopo la sua costituzione, scende al di sotto dei dieci membri, l’Ufficio di Presidenza si limita ad accertare lo scioglimento di questa componente; il doc. II n. 16, invece, ammette la formazione di componenti del gruppo misto in deroga, purchè essi siano almeno cinque e rappresentativo una forza politica che abbia presentato liste col medesimo contrassegno in almeno venti circoscrizioni, accendendo alla ripartizione dei seggi. Il doc. II n. 18 introduce delle sanzioni per i membri dell’Ufficio di Presidenza e i Presidenti di Commissione che fuoriescano dal gruppo al quale avevano precedentemente aderito: la sanzione è la decadenza da quell’ufficio, con conseguente elezione di un rappresentante del gruppo che ha diritto ad “occupare” quella carica. Infine, sempre in una logica “sanzionatoria”, il doc. II n. 18 istituisce un nesso tra la riduzione delle dimensioni del gruppo e la proporzionale diminuzione “della disponibilità dei locali, delle attrezzature e del contributo unico a copertura delle spese per quel gruppo.
2.2. Le deliberazioni sulla verifica dei poteri (al Senato)
Il doc. II n. 32 del 1 febbraio 2017 è volto a prevedere termini certi per la conclusione dell'esame da parte della Giunta delle elezioni per l'avvio in Assemblea della fase strumentale alla deliberazione finale della procedura sulla verifica dei poteri, in particolare per le deliberazioni sulla decadenza dal mandato e la c.d. incandidabilità sopravvenuta. La proposta – per simmetria con il termine entro il quale la Giunta è chiamata a riferire sulle domande di autorizzazione a procedere - è volta ad aggiungere un periodo al comma 1 dell'art. 135-ter del regolamento affinchè la Giunta sia chiamata a riferire all'Assemblea sulle risultanze dei suoi lavori entro trenta giorni dalla presentazione della relazione scritta.
2.3. Il consolidamento della posizione del Governo in Parlamento, l’accelerazione del procedimento legislativo e una maggiore “apertura” verso l’esterno (in particolare, in Senato)
Il doc. II n. 31, a prima firma del sen. Buemi, ripropone e sviluppa ulteriormente alcune proposte contenute nel doc. II n. 19, prevalentemente volte a rafforzare la posizione del Governo in Parlamento. Altri aspetti toccati dalla proposta di modificazione riguardano, ad esempio, la previsione della sede redigente come sede ordinaria delle Commissioni nel procedimento legislativo con la possibilità di ricorrere comunque alla sede deliberante, salvo i disegni di legge “speciali”, come quelli in materia costituzionale ed elettorale, quelli di delegazione legislativa e di conversione dei decreti-legge, quelli di autorizzazione alla ratifica dei trattati, di approvazione di bilanci e consuntivi e quelli rinviati alle Camere dal Presidente della Repubblica per una nuova deliberazione. Inoltre, il nuovo art. 49-bis del regolamento, come proposto, dovrebbe aumentare il peso del Senato nel processo di concertazione tra Stato, Regione ed enti locali. Su proposta di uno o più Presidenti di gruppo o di un decimo dei componenti dei Senato, il Presidente invita la Conferenza Stato-Regioni,la Conferenza Stato-autonomie locali e la Conferenza unificata ad adottare gli atti amministrativi generali di propria competenza solo previa acquisizione del parere della Commissione parlamentare competente. La proposta di modificazione è volta anche a superare il regime dell’autodichia, “rigidamente esclusa” secondo la Relazione illustrativa, e a sottoporre alla normativa esterna tutta la disciplina sulle risorse umane, la logistica e i beni strumentali. Il Consiglio di Presidenza potrà per derogare, per specifici aspetti, alla disciplina del pubblico impiego solo per questioni strettamente funzionali all’attività del Senato e comunque pubblicando immediatamente la relativa decisione, per consentire gli eventuali ricordi dinanzi all’autorità giudiziaria.
Per quanto riguarda, invece, più specificamente la posizione del Governo in Parlamento, si prevedono una drastica riduzione dei tempi di discussione, un più efficace regime del contingentamento dei tempi e la trattazione, con regime di urgenza, dei solo disegni di legge già approvati dalla Camera dei deputati. La novità più significativa rispetto all’obiettivo del rafforzamento del Governo che il doc. II n. 31 mira ad introdurre è la disciplina, per via regolamentare, dell’istituto della sfiducia costruttiva nell’art. 161 r.S. Così, la mozione di sfiducia, motivata e sottoscritta da un decimo dei senatori, deve indicare il successore del Presidente del Consiglio dei Ministri e i nominativi dei senatori che intendono proporre al Presidente della Repubblica tale successo in caso di accoglimento della mozione, quali condizioni per l’ammissibilità.
3. Il principale “lascito” della XVII legislatura sul fronte degli interna corporis delle Camere
Il più importante lascito di questa legislatura in materia di interna corporis è senz’altro l’introduzione del ruolo unico dei dipendenti delle Camere e l’unificazione di gran parte delle strutture amministrative. In particolare, il 10 maggio 2017 con deliberazioni parallele non ancora pubblicate l’Ufficio di Presidenza della Camera e il Consiglio di Presidenza del Senato hanno approvato il ruolo e lo statuto unico del personale delle Camere e l’istituzione del polo unico della documentazione parlamentare, del polo unico bibliotecario parlamentare e del polo unico informatico parlamentare (si v. la nota di Giuseppe Lauri in questo fascicolo). Si tratta di novità che sono suscettibili di produrre effetti non solo sull’organizzazione strettamente interna del Parlamento, ma anche, ad esempio, sull’unificazione dell’attività istruttoria e sulla creazione di procedure inter-camerali.