Legge regionale 6 dicembre 2019, n. 18 – “Modificazioni alle leggi regionali 9 febbraio 1995, n. 4 (Disposizioni in materia di elezioni comunali), 7 dicembre 1998, n. 54 (Sistema delle autonomie in Valle d'Aosta), 30 marzo 2015, n. 4 (Nuove disposizioni in materia di indennità di funzione e gettoni di presenza degli amministratori dei Comuni e delle Unités des Communes valdôtaines della Valle d'Aosta) e ad altre leggi regionali in materia di enti locali”.

 

Con la legge regionale 6 dicembre 2019, n. 18, la Regione Valle d’Aosta interviene in materia di ordinamento degli enti locali, introducendo delle modifiche alla precedente normativa in materia di elezioni e forma di governo comunali, nonché di indennità degli amministratori dei Comuni e delle Unités des Communes valdostani.

Questi due ambiti erano stati recentemente oggetto di due interventi normativi, la l.r. 19 gennaio 2015, n. 1 e l.r. 30 marzo 2015, n. 4. La prima aveva introdotto un sistema di elezione degli organi comunali ad hoc per i Comuni con una popolazione inferiore ai 1000 abitanti, mentre la seconda aveva recato una completa rideterminazione del regime delle indennità degli amministratori degli enti locali. Entrambe le leggi si collocavano nell’ambito di una riforma del sistema degli enti locali in Valle d’Aosta realizzata nel corso della XIV legislatura (2013-2018). Essa ha condotto, tra le altre cose, alla soppressione delle Comunità montane, alla costituzione delle Unités des Communes (ll.rr. 5 agosto 2014, n. 6 e 15 maggio 2017, n. 6) e a una nuova e organica disciplina in tema di esercizio associato di funzioni e servizi comunali. Ciò anche nel rispetto di quanto previsto dalla l. n. 7 del 2014 (legge Delrio), le cui disposizioni in materia di unioni e fusioni di Comuni, ai sensi dell’art. 1, comma 145, “sono applicabili nelle regioni a statuto speciale Trentino-Alto Adige e Valle d'Aosta compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e con le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”. L’intento dell’intera riforma era quello di una complessiva ridefinizione e precisazione delle modalità di esercizio associato obbligatorio delle funzioni comunali – che già caratterizzava da tempo il sistema delle autonomie locali valdostane (nell’ambito delle Comunità montane) – anche al fine di un maggiore contenimento degli oneri finanziari degli enti locali valdostani.

I principali contenuti della legge in esame si pongono, almeno parzialmente, in controtendenza coi precedenti interventi normativi. Prendendo le mosse dal regime delle indennità, la l.r. n. 4 del 2015 aveva stabilito dei limiti massimi per gli importi dell’indennità di funzione e della diaria dei Sindaci, suddivisi per fasce di Comuni in base alla popolazione residente. Per tutte le altre cariche, le indennità di funzione ed i gettoni di presenza erano determinati nei limiti della misura percentuale stabilita dalla stessa legge, da calcolare sull’indennità attribuibile al Sindaco. L’obiettivo della legge era di ridurre complessivamente i costi della politica locale, sancendo dei tetti massimi degli emolumenti inferiori rispetto a quanto previsto fino a quel momento dalla l.r. 4 settembre 2001, n. 23 (che facevano riferimento come parametro di calcolo al valore dell’indennità dei consiglieri regionali). Il legislatore del 2019 esprime, invece, la chiara volontà di valorizzare maggiormente il lavoro e l’impegno degli amministratori locali, anche nell’ottica di una loro maggiore responsabilizzazione. In effetti, non solo è sancito un generale innalzamento degli emolumenti, a partire da quello del Sindaco, che costituisce la base di calcolo per tutti gli altri; essi sono anche stabiliti nella loro misura minima, con facoltà di ulteriori innalzamenti fino al 20% (Capo III della legge).

Per quanto riguarda la disciplina delle elezioni e della forma di governo comunale, il legislatore del 2015 – esercitando l’ampia competenza legislativa regionale in materia di ordinamento degli enti locali riservatagli dall’art. 2, lett. b), St. spec. – aveva introdotto un peculiare regime per i Comuni valdostani con una popolazione inferiore ai mille abitanti, novellando le normative già in vigore (ll.rr. 9 febbraio 1995, n. 4 e 7 dicembre 1998, n. 54). L’impatto della normativa non era marginale, posto che ben 42 Comuni sui 74 totali – ossia il 56,8% – rientrava in questa categoria. Per questi era previsto – oltre a una riduzione del numero dei consiglieri e degli assessori rispettivamente a undici e un massimo di due – un allontanamento dal modello caratterizzato dall’elezione diretta del Sindaco valevole per gli altri Comuni. Invero, essi tornavano a strutturarsi secondo una forma di governo parlamentare (elezione consiliare del Sindaco e della Giunta), la quale ha caratterizzato l’ordinamento comunale fino ai primi anni Novanta. Era inoltre previsto l’istituto della sfiducia costruttiva, secondo il modello vigente per i Comuni (e le Province) tra il 1990 e il 1993 a livello nazionale e in Valle d’Aosta, in assenza di una disciplina ad hoc (né di una specifica competenza in materia di ordinamento degli enti locali, riconosciuta con l. cost. 23 settembre 1993, n. 2).

Lo scarso rendimento della disciplina del 2015, segnalato anche dal CPEL (Consiglio permanente degli enti locali della Valle d’Aosta), ha spinto il legislatore a un deciso revirement e a una nuova estensione del modello a elezione diretta anche ai Comuni con una popolazione inferiore ai mille abitanti. Si pone invece in continuità la disposizione che riduce ulteriormente il numero dei consiglieri comunali in tali Comuni, portandoli a nove (art. 1), confermando la composizione della Giunta.

Prescindendo da una valutazione del merito delle suddette evoluzioni normative, pare opportuno rilevare che, dal punto di vista del drafting legislativo, le modalità prescelte dal legislatore del 2019, in continuità rispetto ai precedenti interventi, non sono scevre da critiche. Invero, il continuo affastellarsi di novelle (e di novelle di novelle) non favorisce una lettura chiara né una completa intellegibilità delle discipline in materia di enti locali valdostani.

Vanno, da ultimo, segnalati due interessanti contenuti della l.r. n. 18 del 2019. In primis, la legge istituisce lo scrutinio centralizzato per tutti i Comuni valdostani (e non solo per il Comune di Aosta, come era nel progetto di legge originario), disciplinandone approfonditamente le modalità, di modo da tenere conto delle diverse realtà presenti nel territorio valdostano (art. 6, l.r. n. 18 del 2019 che inserisce l’art. 22-bis, l.r. n. 4 del 1995). La positiva esperienza di scrutinio centralizzato delle elezioni regionali del 2018 ha dunque incoraggiato un’estensione del modello a tutte le elezioni amministrative, al fine di realizzare la medesima ratio: una maggiore garanzia della segretezza e della non rintracciabilità del voto.

In secondo luogo, la legge introduce misure più forti a garanzia della rappresentanza di genere, sancendo, da una parte, che “Per la presentazione delle candidature è richiesto che nessuno dei due generi sia rappresentato in misura inferiore al numero, arrotondato per difetto, pari al 35 per cento della somma dei candidati alla carica di consigliere comunale e dei candidati alla carica di Sindaco e di Vicesindaco” (art. 14, l.r. n. 18 del 2019 che modifica l’art. 32, l.r. n. 4 del 1995); dall’altra, innalzando dal 15% al 30% la presenza minima del genere meno rappresentato in Giunta comunale (art. 38, l.r. n. 18 del 2019, che modifica l’art. 22, l.r. n. 54 del 1998).

Legge regionale 30 dicembre 2019, n. 20 – “Autorizzazione all'esercizio provvisorio del bilancio di previsione della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste per l'anno 2020”;

Legge regionale 11 febbraio 2020, n. 1 – “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste (Legge di stabilità regionale per il triennio 2020/2022). Modificazioni di leggi regionali”;

Legge regionale 11 febbraio 2020, n. 2 – “Bilancio di previsione della Regione autonoma Valle d'Aosta per il triennio 2020/2022”;

Legge regionale 11 febbraio 2020, n. 3 – “Disposizioni collegate alla legge di stabilità regionale per il triennio 2020/2022. Modificazioni di leggi regionali e altre disposizioni”.

Va segnalata l’approvazione della manovra finanziaria da parte della Regione Valle d’Aosta, sia per tratteggiarne i contenuti, sia per descriverne il travagliato percorso.

La situazione di grave instabilità politica che già caratterizzava la Valle d’Aosta dall’inizio della XV legislatura si è trasformata in vera e propria paralisi decisionale successivamente alle dimissioni – in data 14 dicembre 2019 – del Presidente della Regione, di due assessori e di un consigliere a seguito del ricevimento di avvisi di garanzia nell’ambito di un’inchiesta per scambio elettorale politico-mafioso della DDA di Torino. Pertanto, in data 30 dicembre 2019, a causa dell’impossibilità di giungere a un accordo politico sui disegni di legge di stabilità (e le sue disposizioni collegate) e di bilancio di previsione – deliberati dalla Giunta in data 12 novembre 2019 – il Consiglio regionale della Valle d’Aosta votava la legge di autorizzazione all’esercizio provvisorio del bilancio.

A pochi giorni dallo scioglimento del Consiglio regionale – esito determinato dalla mancata elezione di un nuovo Presidente da parte del Consiglio regionale entro 60 giorni dalle sue dimissioni, come disposto dalla l.r. 7 agosto 2007, n. 21 – veniva finalmente approvato l’insieme dei provvedimenti finanziari regionali per il triennio 2020/2022.

La legge di stabilità per il triennio 2020/2022 (l.r. 11 febbraio 2020, n. 1) reca diverse misure finanziarie che denotano un generale aumento delle spese per investimenti (che incide sul bilancio per circa il 19%), maggiormente rilevanti negli ambiti sanitario, dei trasporti, dello sviluppo sostenibile, della tutela del territorio e dell'ambiente.

La legge che approva il bilancio di previsione per il triennio 2020/2022 sancisce il pareggio degli importi complessivi di entrata e di uscita alle seguenti cifre: 1.520.357.167,20 euro per il 2020, 1.989.352.695,44 per il 2021 e 1.429.760.162,69 euro per il 2022. Viene naturalmente confermato quanto disposto dalla l. 30 dicembre 2018, n. 145 in fatto di contributo della Regione al risanamento della finanza pubblica (determinato in 102.807.000 euro dall’anno 2020); tale disposizione, che recepisce un’intesa tra Stato e Regione, ha posto fine a un lungo contenzioso tra Regione e Stato. Da segnalare inoltre, tra gli allegati della legge di approvazione del bilancio, il Piano triennale dei lavori pubblici, approvato in attuazione dei principi generali del Codice dei contratti pubblici in materia di programmazione (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 e s.m.i., art. 21), che trovano applicazione anche nel territorio regionale.

Le disposizioni collegate modificano una serie di leggi regionali e disposizioni in materia di: turismo e trasporti (piste di sci, professioni turistiche, trasporto di persone mediante autobus da noleggio, rilevazione dati turistici); viabilità (strade regionali); agricoltura (difesa delle api); politiche educative (Fondazione musicale, diritto allo studio, refezioni scolastiche, autonomia scolastica, offerta formativa); contratti pubblici (centralizzazione delle funzioni di committenza per affidamento di lavori e servizi e obblighi informativi e di pubblicità degli atti); sanità (modalità di approvazione degli indirizzi e obiettivi di salute e di funzionamento dei servizi, criteri di applicazione del decreto del Ministero della salute del 2015 in materia di standard qualitativi nell'ambito dell'autonomia organizzativa della Regione); pratiche edilizie; mobilità sostenibile; rifiuti; vincolo idrogeologico;  esercizio associato di funzioni e servizi comunali (servizi relativi al ciclo di rifiuti da esercitarsi obbligatoriamente in forma associata tra due o più Unités des Communes).

Legge regionale 25 marzo 2020, n. 4 – “Prime misure regionali urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19” e l’emergenza COVID-19 in Valle d’Aosta.

Come nel resto del territorio nazionale, anche la Valle d’Aosta si sta oggi confrontando con la gestione dell’emergenza legata alla diffusione del COVID-19. La situazione valdostana è aggravata da un momento di stallo istituzionale dovuto alla condizione di prorogatio della Giunta – a ranghi ridotti dopo le dimissioni del Presidente e di due Assessori – e del Consiglio regionali. In effetti, dopo lo scioglimento del Consiglio (avvenuto in data 14 febbraio 2020), a causa del manifestarsi dell’emergenza, si è reso necessario rinviare le elezioni – che avrebbero dovuto tenersi il 19 aprile 2020 – dapprima al 20 maggio 2020 e, successivamente, a data da definirsi entro il termine finale dello di stato di emergenza deliberato dal Consiglio dei Ministri (31 luglio 2020). Allo stesso modo, sono state rinviate le elezioni comunali, che avrebbero interessato anche il capoluogo valdostano.

In questo difficile quadro, i principali organi di governo della Regione si vedono comunque attribuito il potere di adottare atti indifferibili e urgenti (art. 8, c. 4, l.r. 7 agosto 2007, n. 21, legge statutaria sulla forma di governo); è inoltre previsto, dall’art. 36 dello St. spec. che la Giunta, in caso di necessità e urgenza, possa “prendere deliberazioni di competenza del Consiglio” – secondo l’opinione maggioritaria solo di natura amministrativa (si vedano, al proposito, sent. Corte cost. n. 50 del 1959 e l.r. 7 dicembre 1979, n. 77) – che vanno poi ratificate dallo stesso nella sua prima seduta successiva. Appare invece più controversa la questione – molto discussa in questi giorni – relativa alla possibilità di ricostituire una Giunta al completo, poiché la l.r. n. 21 del 2007 non prende in considerazione una tale fattispecie.

Nel concreto, il Consiglio regionale (riconvocato in sessione straordinaria), la Giunta e il Presidente ad interim hanno effettivamente cominciato a esercitare le loro attribuzioni per la gestione dell’emergenza. In questo senso, sono stati adottati diversi provvedimenti di urgenza da parte del Presidente della Regione (che in Valle d’Aosta veste anche il ruolo di Prefetto e presiede il Comitato regionale per la protezione civile/Centro di coordinamento dei soccorsi) e una legge regionale contenente le prime misure di sostegno varate dalla Regione.

Il Presidente della Regione ha pertanto emanato diverse ordinanze contenenti misure per la prevenzione e la gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-2019, specificando i contenuti dei provvedimenti nazionali, o adottando misure per particolari situazioni legate a problematiche di natura regionale.  Ciò in forza di quanto previsto dalla legge 23 dicembre 1978, n. 833 – la quale sancisce che “il Ministro della sanità può emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente, in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria, con efficacia estesa all’intero territorio nazionale o a parte di esso comprendente più regioni”, nonché “nelle medesime materie sono emesse dal presidente della giunta regionale e dal sindaco ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione o a parte del suo territorio comprendente più comuni e al territorio comunale” – e dal decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6 che disponeva che le autorità competenti avessero facoltà di adottare ulteriori misure di contenimento al fine di prevenire la diffusione dell’epidemia da COVID-19. A partire dall’entrata in vigore del d.l. 25 marzo 2020, n. 19 (che abroga il d.l. n. 6 del 2020), è sancito che gli interventi regionali potranno essere realizzati solo “nelle more dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri [su proposta della Regione]” e con efficacia limitata fino a tale momento; è però sancito che la sua applicazione in Valle d’Aosta debba avvenire compatibilmente con lo Statuto speciale e con le relative norme di attuazione. Gli ultimi provvedimenti adottati in ordine di tempo hanno stabilito l’isolamento dell’intero Comune di Pontey – che aveva registrato la situazione più grave in Valle d’Aosta – e la riduzione dell’offerta di trasporto pubblico locale su ferro e su gomma.

Il Consiglio regionale ha invece approvato una prima legge regionale recante misure di sostegno ai cittadini e alle imprese, e sta lavorando a una seconda tranche di aiuti economici. Tra le misure presenti nella l.r. 25 marzo 2020, n. 4 si rinvengono: la sospensione delle rate di mutui agevolati previsti da leggi regionali (art. 2); la creazione di fondo rischi, per la durata di quarantotto mesi, presso i Consorzi di garanzia fidi (Confidi) con sede o unità locale nel territorio regionale per la concessione di garanzie fideiussorie a favore delle PMI e ai liberi professionisti (art. 3); l’autorizzazione rivolta alle istituzioni scolastiche per l’acquisto e la messa a disposizione in comodato d'uso degli studenti meno abbienti dispositivi digitali individuali (art. 4); l’autorizzazione alla definizione con deliberazione di Giunta regionale dei requisiti per l’ottenimento di contributi regionali per l’accesso alle abitazioni in locazione, tenendo conto della necessità di contrastare gli effetti negativi dell'emergenza epidemiologica sui soggetti meno abbienti. Il valore complessivo delle misure disposte con questo intervento legislativo è di quasi 4 milioni di euro.