Sentenza  n. 116 del 2020 - Giudizio di legittimità in via principale
Deposito del 23/06/2020 -  Pubblicazione in G.U. 24/06/2020, n. 26

Motivo della segnalazione

La sentenza qui segnalata scaturisce da una q.l.c. sollevata dal TAR Molise. Il giudice rimettente dubita della legittimità costituzionale dell’art. 34-bis del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96. Si tratta di una norma che va ad approvare il programma operativo straordinario (POS) per la Regione Molise per il triennio 2015-2018.

I parametri costituzionali individuati sono in primo luogo gli artt. 3 e 97 Cost., “in quanto la disposizione censurata, in contrasto con i princìpi di ragionevolezza, non contraddizione, legalità e imparzialità della pubblica amministrazione, recepirebbe in norma di legge il contenuto di un provvedimento amministrativo – il POS – potenzialmente illegittimo, con l’effetto di sanare e validare, in via postuma, i vizi di quel provvedimento programmatorio nonché quelli dei provvedimenti attuativi di esso.”

Inoltre, per il rimettente la disciplina impugnata sarebbe contraria agli artt. 24, 103 e 113 Cost., anche in relazione con gli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, giacché “interferirebbe con la funzione giurisdizionale, incidendo sulla risoluzione di controversie in corso aventi ad oggetto il POS legificato.”. Per il TAR Molise, poi, la disciplina de qua sarebbe lesiva anche degli artt. 117, I e III comma, e 120 Cost.; peraltro, il POS, così approvato, finirebbe per essere prevalente sull’Accordo Stato-Regioni, alterando gli equilibri riconducibili ai processi di co-decisione.

La Consulta sottolinea immediatamente che “oggetto del giudizio è senza dubbio una legge-provvedimento poiché – come si è detto − essa eleva a livello legislativo una disciplina già oggetto di un atto amministrativo, il POS, ed è ispirata da particolari esigenze, identificabili (in base all’incipit dello stesso art. 34-bis) nella necessità di «assicurare la prosecuzione dell’intervento volto ad affrontare la grave situazione economico finanziaria e sanitaria della regione Molise». Essa contiene, pertanto, disposizioni che hanno contenuto particolare e concreto, in quanto recepiscono, appunto, il contenuto del Programma, così investendo le strutture sanitarie regionali.” (punto 5 del ‘considerato in diritto’). Non si tratta di una scelta di per sé incostituzionale: ma, se è vero che le leggi-provvedimento non sono intrinsecamente contrarie all’assetto dei poteri stabilito nella nostra carta fondamentale, è altrettanto vero che esse devono soggiacere a un rigoroso scrutinio di costituzionalità.

Viene poi richiamato un recente filone della giurisprudenza costituzionale, quello relativo alla costituzionalità di leggi-provvedimento regionali. In quei casi, il giudice delle leggi ha affermato che non si è limitato “a prendere atto del contrasto con il principio fondamentale formulato dalla legge statale, ma ha anche valorizzato il ruolo svolto dal procedimento amministrativo nell’amministrazione partecipativa disegnata dalla legge 7 agosto 1990, n. 241”, sottolineando che “che il procedimento amministrativo costituisce il luogo elettivo di composizione degli interessi”. (così al punto 6 del ‘considerato in diritto’).  Di seguito, la Corte aggiunge che “se la materia, per la stessa conformazione che il legislatore le ha dato, si presenta con caratteristiche tali da enfatizzare il rispetto di regole che trovano la loro naturale applicazione nel procedimento amministrativo, ciò deve essere tenuto in conto nel vagliare sotto il profilo della ragionevolezza la successiva scelta legislativa, pur tipicamente discrezionale, di un intervento normativo diretto.”. Questo stesso criterio, applicato, nel caso di specie, a una legge statale, fa propendere la Corte per l’irragionevolezza della disciplina de qua. La materia su cui è intervenuto il legislatore è ben inquadrabile fra quelle naturalmente amministrative e avrebbe avuto bisogno di un adeguato approfondimento istruttorio: proprio questo era il punto centrale del giudizio in cui è stata sollevata la q.l.c.

La Corte sottolinea, quindi, come l’uso della legge provvedimento, pur non facendo venir meno il principio della tutela giurisdizionale, possa non tenere conto di alcuni aspetti, fisiologicamente estranei al procedimento legislativo, tenuti invece in debita considerazione nell’ambito del procedimento amministrativo. Ed è questo – fra gli altri – uno dei motivi che spingono la Consulta, nelle proprie decisioni, a tener conto di questi differenti profili, mettendo a confronto vantaggi e svantaggi dell’utilizzo di provvedimenti amministrativi ovvero di leggi provvedimento (statali o regionali), al fine di uno scrutinio rigoroso relativo alla ragionevolezza nell’impiego dello strumento legislativo.