Sent. n. 245/2021 – giudizio di legittimità costituzionale in via principale

Deposito del 21 dicembre 2021 – Pubblicazione in G.U. del 22/12/2021, n. 317

Con ricorso R.G. n. 95 del 2020 il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, davanti alla Corte costituzionale, l’art. 28, comma 1, lett. a) e b), della legge della Regione Lombardia 7 agosto 2020, n. 18, per violazione dell’art. 117, comma 3, Cost.

La disposizione impugnata, in considerazione della situazione emergenziale in atto, stabiliva la proroga della validità di atti e titoli abilitativi. Tralasciando la lett. b), per la quale il Governo ha manifestato la rinuncia al ricorso, con conseguente estinzione del giudizio, la lett. a) prorogava la validità di «tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque denominati, in scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31 dicembre 2021, per tre anni dalla data di relativa scadenza».

Il ricorrente lamentava la violazione dell’art. 117, comma 3, Cost. in quanto, trattandosi di normativa riconducibile alla materia “governo del territorio”, compresa dalla disposizione costituzionale tra quelle di competenza concorrente, la Regione avrebbe adottato un autonomo regime di proroghe in contrasto con quanto già stabilito dallo Stato con propri atti. Questi ultimi, infatti, dovevano essere da qualificare quali “principi fondamentali della materia”, anche con riferimento alla sola durata della proroga, idonei ad integrare il parametro quali norme interposte.

Dopo aver illustrato il complesso quadro di interventi statali (in particolare ai parr. 4 ss. Considerato in diritto) che, nel periodo emergenziale, si sono susseguiti per preservare, in modo uniforme sul territorio nazionale, la validità e l’efficacia dei titoli abilitativi (d.l. n. 18 del 2020; d.l. n. 76 del 2020; d.l. n. 125 del 2020; d.l. n. 105 del 2021), la Corte passa ad esaminare il merito della questione, accogliendo le censure avanzate dalla parte ricorrente.

In primo luogo, il Giudice delle leggi ribadisce che la disposizione oggetto del giudizio è riconducibile alla materia “governo del territorio” di competenza legislativa concorrente. A tale riguardo, quindi, si sarebbe verificata una violazione di disposizioni statali, aventi ad oggetto la proroga dei titoli abilitativi, che costituiscono principi fondamentali della materia.

Che vi sia una discrasia tra il sistema di proroghe definito a livello regionale e quello fissato, in via generale, dal legislatore statale emerge da più profili. Da un punto di vista oggettivo la legge della Regione Lombardia si riferisce a «tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque denominati in scadenza dal 31 gennaio 2020 fino al 31 dicembre 2021», mentre quella statale a quelli in scadenza tra il 31 gennaio e il 31 luglio 2020. Da un punto di vista temporale, mentre la normativa statale fissa il termine della proroga nel novantesimo giorno successivo alla cessazione dello stato di emergenza, la Regione stabilisce, in generale, la durata triennale della proroga. Infine, mentre la Regione prevede un automatismo assoluto, lo Stato ha previsto per alcune ipotesi (termine di inizio e fine lavori) la proroga a istanza della parte interessata.

In linea generale, la Corte osserva che la competenza concorrente, fissata per le materie di cui all’art. 117, comma 3, Cost., non è “fissa”, ma risente del contenuto dei principi fondamentali, i quali costituiscono limite “modulabile” alla competenza regionale affidato alla discrezionalità del legislatore in quanto espressiva di esigenze unitarie.

Per consolidata giurisprudenza, le norme che disciplinano i titoli abilitativi assurgono al rango di principi fondamentali della materia “governo del territorio” (cfr. sentenze n. 2 del 2021, n. 125 del 2017, n. 49 del 2016 e n. 309 del 2011), anche quando – come nel caso di specie – esse riguardino la durata delle proroghe dei termini di validità. Il fine perseguito dal legislatore è stato quello di assicurare, nella perdurante emergenza sanitaria da Covid-19, la fissazione di termini di proroga omogenei su tutto il territorio nazionale, secondo un bilanciamento che deve imporsi alle diverse e variabili scelte delle Regioni.

Nell’operare il suo bilanciamento il legislatore ha tenuto conto di due esigenze contrapposte: «l’interesse dei beneficiari dei titoli abilitativi a esercitare i diritti ivi conformati, da un lato, e l’interesse pubblico a non vincolare l’uso del territorio per un tempo eccessivo, dall’altro». Alla luce dei gravi effetti economici e sociali che, in ragione della pandemia, hanno inciso su tutto il territorio statale, egli ha comunque ritenuto opportuno assicurare un trattamento uniforme tra le diverse aree del Paese. Per tale ragione la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 28, comma 1, lettera a), della legge della Regione Lombardia 7 agosto 2020, n. 18, nella misura in cui confligge con disposizioni statali configurabili quali “principi fondamentali della materia”.