Sent. n. 186/2022 – giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

Deposito del 25 luglio 2022 – Pubblicazione in G.U. del 27/07/2022, n. 30

La Corte costituzionale è chiamata a pronunciarsi sulla questione di legittimità costituzionale, sollevata dal Consiglio di Stato, relativa all’art. 22, comma 8, del d.l. n. 50 del 2017, il quale ha previsto l’erogazione di un contributo di quattro milioni di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018 al Teatro Eliseo di Roma, «per spese ordinarie e straordinarie, al fine di garantire la continuità delle sue attività in occasione del centenario della sua fondazione». In particolare, ad opinione del rimettente, la disposizione sarebbe viziata sotto il profilo dell’irragionevolezza, giacché «non emergerebbero, nemmeno dai lavori preparatori, le particolari ragioni che giustificherebbero un intervento finanziario straordinario di tale consistenza», ponendosi così in contrasto con diversi parametri costituzionali (artt. 3, 9, 33, 41, 97 Cost.).

Sotto il profilo di stretto interesse per il tema delle fonti del diritto, la decisione si segnala in quanto qualifica l’art. 22 del d.l. n. 50 del 2017 quale “norma-provvedimento”, ipotesi che – ad opinione della Corte – ricorre quando «con previsione dal contenuto puntuale e concreto, una legge o una sua disposizione incidono su un numero limitato di destinatari o finanche su una singola posizione giuridica […] “attraendo nella sfera legislativa quanto normalmente affidato all’autorità amministrativa”».

Si tratterebbe di disposizioni che non si pongono in automatico contrasto con il dettato costituzionale, tuttavia, considerato il più alto rischio che le stesse conducano a trattamenti “discriminatori” dei diversi destinatari, «devono soggiacere a uno scrutinio stretto di costituzionalità, sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta legislativa». Quanto maggiore è il grado di provvedimentalità della disposizione e tanto più rigoroso dovrà essere lo scrutinio di costituzionalità.

E proprio il controllo, condotto secondo i parametri di estremo rigore cui accenna la Corte, conduce a rilevare l’illegittimità della disposizione impugnata. Il sindacato di costituzionalità, nei casi in questione, non può arrestarsi alla mera valutazione del proposito del legislatore, quale condizione sufficiente a giustificare il ricorso alla “norma-provvedimento”, ma «si estende al giudizio di congruità del mezzo approntato rispetto allo scopo perseguito e al giudizio di proporzionalità della misura selezionata in vista dell’ottenimento di quello scopo». Nel primo caso, infatti, il Giudice delle leggi si limiterebbe a vagliare la conformità del mezzo al fine, mentre è solo col secondo che appura la proporzionalità dello strumento prescelto rispetto alle esigenze perseguite, imponendo il minor sacrificio possibile di altri interessi costituzionali coinvolti. La proporzionalità, di fatti, è elemento essenziale della ragionevolezza e, nel caso specifico, il mezzo prescelto dal legislatore si rivela sia incongruo che sproporzionato.

Il contributo assegnato al teatro non è finalizzato alla realizzazione di determinati programmi o eventi, né sono apposti vincoli di sorta alla destinazione dei fondi. Proprio l’assenza di prescrizioni dettagliate sull’utilizzo «rivela un difetto di congruità della decisione legislativa: il contributo non risulta connesso, sul piano concreto, al raggiungimento degli obiettivi annunciati».

A ciò va aggiunto che, in sede di conversione, il contributo è stato notevolmente elevato rispetto a quanto stabilito in decreto-legge, tuttavia, dai lavori parlamentari non risultano le ragioni concernenti il suddetto incremento.

Ciò apre ad un secondo profilo di interesse sul piano delle fonti, quello della motivazione della legge. Specifica, infatti, la Corte che, pur non essendo costituzionalmente imposta una motivazione della legge, l’esame dei lavori parlamentari può fornire indicazioni utili ad acclarare le ragioni giustificative di un intervento normativo provvedimentale, come criterio orientativo del sindacato di costituzionalità. Questo perché «la norma-provvedimento reca […] i contenuti tipici dell’atto amministrativo ed è dunque necessario che siano intellegibili all’esterno le ragioni che ne sono alla base, nel rispetto degli interessi di ogni soggetto coinvolto e della trasversale esigenza della trasparenza».

In generale, quindi, quando il legislatore sceglie la strada delle misure provvedimentali devono altresì essere espliciti i criteri ai quali le scelte si sono ispirate, di modo che sia possibile accertarne la conformità a ragionevolezza. Proprio la carente indicazione dei suddetti criteri non consente di verificare in modo trasparente l’individuazione dei beneficiari dei contributi, con la conseguenza che, in tali ipotesi, «la norma denunciata si risolve in un percorso privilegiato per la distribuzione di contributi in danaro, con prevalenza degli interessi di taluni soggetti collettivi rispetto a quelli, parimenti meritevoli di tutela, di altri enti esclusi».