Legge regionale retroattiva e riflessi tariffari
1. Di recente il Tar Lombardia, Milano, con sentenze 12 marzo 2025, sez. I, n. 881 e 882, si è pronunciato su due ricorsi proposti da due gestori toscani del servizio idrico integrato, che avevano impugnato le delibere ARERA di approvazione dell’aggiornamento delle predisposizioni tariffarie per gli anni 2022 e 2023.
Nel corso dell’istruttoria, a fronte di un riscontrato aumento dei costi per canoni demaniali, inseriti nella componente tariffaria ERC (relativa ai costi ambientali e delle risorse) e nella relativa componente di conguaglio, l’Autorità aveva chiesto chiarimenti all’Ente di governo d’ambito (Autorità idrica toscana – AIT) e manifestato la volontà di non riconoscere i costi relativi ad attività del gestore per anni pregressi (anteriori al 2020).
AIT ha evidenziato come l’inserimento di tali costi fosse dovuto all’applicazione delle previsioni della L.R. Toscana n. 50 del 24 dicembre 2021, recante “Ulteriori disposizioni urgenti in materia di occupazioni del demanio idrico da parte dei gestori del servizio idrico integrato. Modifiche alla L.R. n. 77/2016”.
La suddetta legge, all’art. 2, ha imposto ai gestori del SII la sottoscrizione di “accordi”, entro il termine perentorio del 31 dicembre 2021, “volti alla regolarizzazione degli importi dovuti per l'occupazione pregressa del demanio idrico a decorrere dall'annualità 2014”, stabilendo altresì quanto segue: “I soggetti di cui al comma 1 sono tenuti al pagamento di una somma omnicomprensiva, definita nelle tabelle di cui all'allegato A, per la regolarizzazione dei pagamenti pregressi delle tipologie di occupazioni di cui all'articolo 3, determinata per ciascun gestore sulla base dei criteri di cui alla presente legge”.
Le tipologie di occupazione sono state individuate al successivo art. 3 della medesima legge regionale, che le ha distinte, in estrema sintesi, in tre ordini di casistiche: (A) occupazioni del demanio regolarmente esistenti; (B) occupazioni per cui il calcolo delle somme dovute è commisurato alla differenza tra l’importo dovuto e l’importo pagato; (C) occupazioni del demanio senza titolo.
Le ragioni del mancato riconoscimento da parte dell’Autorità – che si colgono dalla nota istruttoria di AIT – attengono alla necessità di salvaguardare la stabilità tariffaria a tutela dell’utenza.
2. L’Autorità idrica toscana, prima dell’approvazione dell’Autorità, ha modificato le predisposizioni tariffarie, effettuando gli stralci, e modificando altresì il valore di ulteriori componenti della tariffa al fine garantire il medesimo vincolo ai ricavi del gestore (ossia lo stesso ammontare di costi riconosciuti nelle due annualità), e lo stesso valore di moltiplicatore tariffario (ossia l’aumento annuale rispetto alla precedente tariffa).
L’Autorità ha approvato le predisposizioni tariffarie, e i gestori hanno impugnato le delibere di approvazione.
I gestori hanno dedotto il difetto di motivazione delle delibere di approvazione, nonché la violazione del principio del full recovery cost, ossia del riconoscimento dei costi in tariffa.
Sotto quest’ultimo profilo, per le imprese ricorrenti l’Autorità avrebbe violato le previsioni del metodo tariffario idrico, per cui i costi sono determinati sulla base delle fonti contabili obbligatorie.
Ad avviso dei gestori poiché il costo per le occupazioni demaniali era determinato dalla legge regionale del 2021 (e da quell’anno iscritto a bilancio), sarebbe stata doverosa l’integrale copertura tariffaria.
Nel corso del giudizio, ARERA ha ribadito come, per le riferite ragioni di tutela dell’utenza e di stabilità tariffaria, non potessero trovare riconoscimento in tariffa:
- somme dovute per occupazione del demanio pubblico afferenti ad annualità pregresse, ossia anteriori al 2020 (per tutte e tre le tipologie A, B e C);
- somme dovute a titolo di interessi o sanzioni.
Le note istruttorie di AIT, infatti, sulla base di dati comunicati dagli uffici regionali, indicavano le differenze tra dovuto e pagato per ciascuna annualità e riportavano gli importi per interessi e sanzioni che contribuivano a definire le somme omnicomprensive previste dalla legge.
3. Il Tar ha accolto il ricorso dei gestori.
Tale accoglimento si fonda sulle seguenti premesse:
- “le tipologie di costo di cui si controverte, cioè il canone di concessione per l’occupazione del demanio idrico, sono state rideterminate con Legge Regionale n. 50 del 24 dicembre 2021, con la quale la Regione Toscana ha ritenuto necessario definire un percorso volto alla gestione tecnico-amministrativa delle occupazioni in essere da parte dei gestori del servizio idrico integrato, nonché i criteri e le modalità di pagamento degli indennizzi e delle occupazioni del demanio idrico pregresse a far data dalla loro esigibilità individuata nell’anno 2014”;
- “rileva, inoltre, nel caso di specie, l’art.4 della L.R., il quale prevede che la somma di cui all'articolo 2, comma 2, è corrisposta in un'unica soluzione entro il 31 dicembre 2021 o, in alternativa, gli accordi definiscono le modalità di rateizzazione della stessa”;
- “È del tutto evidente che la Legge Regionale n. 50/2021, in eccezione al principio d'irretroattività della legge (costituzionalmente sancito solo per le norme penali) ha commisurato gli aggiornamenti dei canoni a far data dalle occupazioni risalenti al 2016 e introdotto un nuovo canone per le occupazioni con impianti di fognatura e depurazione, commisurandolo alle occupazioni a far data dal 2014”;
- “i costi scorporati non si riferiscono a canoni di occupazione del demanio idrico afferenti gli anni 2014-2020, ma si tratta di costi stabiliti ex lege nel 2021 (tabella A allegata alla Legge Regionale) e perciò non sono costi di competenza di esercizi pregressi ma costi di competenza degli esercizi 2020 e2021 per come correttamente contabilizzati nel bilancio certificato del gestore”.
In ragione di tutto quanto sopra, il giudice ha accertato il contrasto tra lo stralcio dei costi in contestazione e il principio del full cost recovery, nonché il metodo tariffario MTI-3., in quanto il riferimento all’anno 2014 sarebbe stato fissato solo convenzionalmente dalla legge regionale, mentre l’obbligo sarebbe sorto solo nel 2021, visto che la citata legge regionale impone il pagamento della somma onnicomprensiva in unica soluzione entro il 31 dicembre 2021.
L’Autorità ha proposto appello avverso le due pronunce.
4. La vicenda appena descritta desta interesse anzitutto sotto il profilo dei riflessi sul versante tariffario di una legge regionale provvedimento a contenuto retroattivo, che impone taluni costi al gestore inerenti ad attività da questo compiute in anni passati. Costi che, secondo la prospettazione condivisa dal Tar, devono essere necessariamente inseriti in tariffa.
La legge regionale, come si legge nel preambolo, definisce un “percorso volto alla gestione tecnico-amministrativa delle occupazioni in essere da parte dei gestori del servizio idrico integrato, nonché i criteri e le modalità di pagamento degli indennizzi e delle occupazioni del demanio idrico pregresse a far data dalla loro esigibilità individuata nell’anno 2014”. Se è vero che, da un punto di vista contabile, i costi sono emersi nel 2021, è innegabile che la legge regionale abbia un’indubbia valenza di sanatoria.
Altro aspetto di interesse è il rapporto tra il criterio contabile e altri principi tariffari che sono ricavabili dalla giurisprudenza, in particolare la necessità di bilanciare il c.d. full recovery cost con la tutela dell’utenza (di recente Cons. Stato, sent. n. 2421 del 2025) e, sempre per rimanere in tema, l’esigenza che comportamenti negligenti dei gestori, laddove riscontrati, non possano determinare rettifiche tariffarie (Cons. Stato, sent. n 1958 del 2019). Sotto questo profilo la stessa legge regionale, nella quantificazione delle somme da pagare, richiama l’applicazione di interessi e sanzioni.
D’altro canto, se nessun profilo di negligenza è ravvisabile in capo ai gestori, ci si potrebbe domandare in che termini, nella vicenda descritta, venga in rilievo il principio del legittimo affidamento come limite ad un intervento legislativo di portata sostanzialmente provvedimentale e chiaramente retroattiva.
Un ulteriore profilo di rilievo, sul piano delle fonti del diritto, riguarda il riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni in tema di definizione dei canoni di utilizzazione del demanio idrico.
L’art. 89 del d.lgs. 112 del 1998, nel conferire a Regioni ed enti locali le funzioni di gestione del demanio idrico, annovera anche la determinazione dei canoni concessori, ma di recente, la Corte costituzionale, nell’ambito del nuovo assetto definito dalla riforma del Titolo V della Costituzione, ha avuto modo di chiarire che “dirimente ai fini della competenza a dettare norme in materia di determinazione dei canoni è la titolarità del bene e non invece la titolarità di funzioni legislative e amministrative intestate alle Regioni in ordine all'utilizzazione dei beni stessi” (Corte cost., sent. n. 112 del 2022).