Sentenza n. 192/2024 –  Giudizio di legittimità costituzionale in via principale

Deposito del 03/12/2024 – Pubblicazione in G.U. 04/12/2024 n. 50

Motivo della segnalazione

La sentenza n. 192/2024 costituisce una decisione di rilevantissima portata ordinamentale, pronunciata all’esito di un giudizio avente ad oggetto la legge n. 86/2024 finalizzata a dare attuazione all’art. 116, comma 3, Cost. in tema di c.d. autonomia regionale differenziata, in ordine alla quale sono state sollevate numerose questioni di costituzionalità in via principale ad opera di diverse Regioni (Puglia, Toscana, Campania e Sardegna). Si tratta di questioni che in parte si sovrappongono tra loro e che il giudice delle leggi, nel punto 3 del Considerato in diritto, raggruppa in alcune aree tematiche: «a) questioni generali sull’interpretazione dell’art.116, terzo comma, Cost. (punti 7 e 8 del Considerato in diritto); b) questioni in materia di fonti del diritto (punti da 9 a 13 del Considerato in diritto); c) questioni relative ai livelli essenziali delle prestazioni (LEP) (punti da 14 a 16 del Considerato in diritto); d) questioni in tema di leale collaborazione (punti da 17 a 21 del Considerato in diritto); e) questioni in materia finanziaria (punti da 22 a 29 del Considerato in diritto); f) altre questioni (punti 30 e 31 del Considerato in diritto).

 

A fare da premessa all’esame dei diversi gruppi di questioni è l’affermazione che l’art. 116, comma 3, Cost. «non può essere considerata come una monade isolata, ma deve essere collocata nel quadro complessivo della forma di Stato italiana, con cui va armonizzata», a cui si correla una sintetica descrizione dei principi e delle norme che delineano il quadro di un sistema costituzionale in cui l’affermazione dell’unità e indivisibilità della Repubblica convive con un’articolata garanzia del pluralismo (non solo territoriale). Alla luce di ciò, secondo la Corte, mentre il regionalismo può qualificarsi come un’esigenza insopprimibile della società italiana, allo Stato, e in particolare al Parlamento, spetta tutelare le esigenze unitarie, così che le istanze della differenziazione e anche della competizione tra le Regioni possano convivere in maniera equilibrata con quelle sottese al principio solidaristico, di eguaglianza nel godimento dei diritti, di coesione sociale ed unità nazionale, che sostanziano la forma di Stato. All’interno di tale quadro si colloca un regionalismo che non è duale, ma cooperativo, improntato cioè ad una logica la quale esige che la differenziazione di cui all’art. 116, comma 3, Cost. sia «non già un fattore di disgregazione dell’unità nazionale e della coesione sociale, ma uno strumento al servizio del bene comune della società e della tutela dei diritti degli individui e delle formazioni sociali».

In relazione al riparto dei compiti e delle funzioni tra Stato ed enti territoriali (e, tra questi, le Regioni) ad assumere centralità – afferma la Corte – è il principio di sussidiarietà, il quale «esclude un modello astratto di attribuzione delle funzioni, ma richiede invece che sia scelto, per ogni specifica funzione, il livello territoriale più adeguato, in relazione alla natura della funzione, al contesto locale e anche a quello più generale in cui avviene la sua allocazione». Alla luce della logica ispiratrice di tale principio, la cui applicazione richiede un giudizio di adeguatezza che riguarda necessariamente specifiche e ben determinate funzioni e non intere materie, deve interpretarsi l’art. 116, comma 3, Cost., cosicché l’attribuzione di «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia», secondo la Corte, «non può riferirsi a materie o ad ambiti di materie, ma a specifiche funzioni». Le scelte relative alla ripartizione delle funzioni, legislative e amministrative, in attuazione dell’art. 116, comma 3, Cost., non possono, in altri termini, ricondursi ad una logica di potere e rispondere a mere valutazioni politiche, dal momento che – rileva il giudice delle leggi - «il principio di sussidiarietà richiede che la ripartizione delle funzioni, e quindi la differenziazione, non sia considerata ex parte principis, bensì ex parte populi» e che «la ripartizione delle funzioni deve corrispondere al modo migliore per realizzare i principi costituzionali».

Nel quadro costituzionale così delineato, l’adeguatezza in ordine all’attribuzione delle funzioni devolvibili alle Regioni che ne facciano richiesta ai sensi dell’art. 116, comma 3, Cost. necessita di essere valutata in rapporto a tre criteri corrispondenti a «l’efficacia e l’efficienza nell’allocazione delle funzioni e delle relative risorse, l’equità che la loro distribuzione deve assicurare e la responsabilità dell’autorità pubblica nei confronti delle popolazioni interessate all’esercizio della funzione», ben radicati in valori e principi costituzionali, puntualmente richiamati dalla Corte.

Proprio in ordine al rispetto, in ultima analisi, di tali principi la Corte si ritiene chiamata a svolgere il sindacato sulla legittimità costituzionale delle singole leggi attributive di maggiore autonomia a determinate regioni, sindacato attivabile tanto in via incidentale, quanto in via principale dalle regioni terze, dal momento che la violazione dei limiti posti alle leggi di differenziazione dall’art. 116, comma 3, interpretato alla luce del contesto costituzionale in cui si colloca, incide sullo status costituzionale delle regioni terze, violando la par condicio tra le regioni (artt. 5 e 114 Cost.).

Per evitare che generi profili di incostituzionalità, il trasferimento di funzioni legislative e/o amministrative ai sensi dell’art. 116, comma 3, Cost. deve riguardare specifiche funzioni, definite in rapporto all’oggetto e/o alle finalità, e deve essere basato su una ragionevole giustificazione, espressione di un’idonea istruttoria, alla stregua del principio di sussidiarietà. Il giudice delle leggi non manca peraltro di rilevare che vi sono materie, pur rientranti tra quelle richiamate dall’art. 116, comma 3, Cost., a cui afferiscono funzioni di cui è arduo prospettare trasferimenti a regioni richiedenti autonomia differenziata che possano considerarsi coerenti con il principio di sussidiarietà e che in relazione a queste materie, che la Corte richiama espressamente, «l’onere di giustificare la devoluzione alla luce del principio di sussidiarietà diventa, perciò, particolarmente gravoso e complesso».

Se dunque la disciplina introdotta dalla legge n. 86/2024 va valutata, in riferimento alla sua compatibilità alla Costituzione, alla luce della ratio costituzionale ascrivibile all’autonomia differenziata, lasciando qui da parte le eccezioni di inammissibilità risolte dalla Corte, alcune delle quali di un certo interesse, il giudice delle leggi, prima di passare ai diversi gruppi di questioni a cui più sopra si accennato in termini generali, affronta la questione della legittima estensione, statuita dalla succitata legge, dell’applicabilità dell’art. 116, comma 3, alle Regioni a statuto speciale, sollevata dalla Regione Sardegna per violazione, oltre che di una disposizione dello statuto speciale, dello stesso art. 116, comma 3.

La Corte dichiara fondata la questione in riferimento all’art. 116, comma 3, negando che l’applicazione di tale disposizione alle Regioni speciali possa ancorarsi all’art. 10 della legge cost. n. 3/2001 (clausola di maggior favore), in quanto tale clausola riguarda le forme di autonomia più ampie conferite alle Regioni ordinarie dal Titolo V come modificato nel 2001 (in attesa della modifica degli statuti speciali) e non quelle che possono essere conferite mediante leggi di differenziazione attraverso una procedura che, in ipotesi, per le Regioni speciali si sovrapporrebbe incongruamente a quella di revisione degli statuti speciali e risulterebbe, peraltro, inutile in rapporto a Regioni a cui è lo statuto speciale stesso a conferire un’autonomia “differenziata”.

Passando alle altre e più specifiche questioni prese in esame dalla Corte, di cui si richiameranno qui soltanto le principali, il giudice delle leggi rigetta innanzitutto quella sollevata in relazione alla legge n. 86/2024 complessivamente considerata, sollevata sul presupposto di un’asserita preclusione per il legislatore statale dell’approvazione di una legge attuativa dell’art. 116, comma 3, Cost.. La Corte afferma, per motivare la dichiarazione di infondatezza, che «il fatto che una norma costituzionale non rinvii a una legge non impedisce al legislatore statale di dettare norme attuative, naturalmente nel rispetto dei limiti costituzionali di competenza, posti a tutela sia dell’autonomia regionale sia dell’autonomia delle singole Camere».

Quanto alle altre questioni che chiamano in causa l’interpretazione dell’art. 116, comma 3, Cost., ad essere dichiarate incostituzionali sono le disposizioni che, riferendo i possibili trasferimenti di funzioni a materie o ambiti di materie, legittimerebbero trasferimenti in blocco potenzialmente anche di tutte le funzioni rientrati in materie coperte dall’art. 116, comma 3, Cost., ponendosi in contraddizione con l’esigenza di procedere invece, coerentemente con le istanze sottese al principio di sussidiarietà, a trasferimenti puntuali di singole funzioni, giustificati dalla specifica situazione della Regione richiedente, la quale ne fa strumento di una migliore realizzazione dei principi costituzionali.

Con riguardo alle questioni concernenti l’assetto delle fonti del diritto, la Corte dichiara incostituzionale, per violazione dell’art. 76 Cost., la disposizione recante una delega al Governo per la determinazione dei LEP ai fini dell’attuazione dell’art. 116, terzo comma, Cost., la quale rinvia ai «princìpi e criteri direttivi di cui all’articolo 1, commi da 791 a 801-bis, della legge 29 dicembre 2022, n. 197». La disposizione è dichiarata incostituzionale, insieme ad altre dichiarate invalide in via consequenziale, in quanto rinvia ad una previsione che detta principi e criteri direttivi ad alto tasso di genericità, i quali pretendono di guidare l’esercizio della delega in ordine a tutti i settori potenzialmente investiti da trasferimenti di funzioni, anziché modularli in relazione ai diversi settori, in cui la determinazione dei LEP esige specifiche e differenti operazioni di bilanciamento tra autonomia regionale ed eguaglianza nel godimento dei diritti a prescindere dalla regione di residenza.

In tema di fonti, la Corte rigetta poi la questione, sollevata in rapporto all’art. 116, comma 3, letto insieme agli artt. 5, 70 e 72 Cost., avente ad oggetto la previsione dell’immediata trasmissione alle Camere del disegno di legge a cui è allegata l’intesa stipulata con una Regione «per la deliberazione, ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione», interpretata nel ricorso regionale come riferita ad una semplice approvazione finale dell’intesa, senza la possibilità per le Camere di approvare emendamenti. La Corte, con una sentenza interpretativa di rigetto, afferma che, data la rilevanza delle leggi approvate ai sensi dell’art. 116, comma 3, Cost., in grado di derogare all’ordinario riparto di competenze legislative e di incidere così sul ruolo delle Camere nell’esercizio del potere legislativo, la succitata disposizione costituzionale, non può, in mancanza di elementi univoci che lo impongano, essere interpretata come tale da richiedere alle Camere una mera approvazione dell’intesa, con la conseguenza che la disposizione legislativa impugnata deve, a sua volta, essere interpretata come espressiva di una disciplina che non sottrae al Parlamento il potere di emendare il disegno di legge di approvazione dell’intesa (con successiva, necessaria, riapertura del negoziato tra Governo e Regione richiedente).

Sempre in tema di fonti del diritto, deve richiamarsi l’accoglimento della questione relativa alla disposizione che attribuisce a decreti del Presidente del Consiglio (d.p.c.m.) l’aggiornamento dei LEP, di cui è rilevato il contrasto con il principio di legalità sostanziale (artt. 23, 97 e 113 Cost.), con l’art. 3 Cost. (per contraddittorietà con la previsione che attribuisce a decreti legislativi la determinazione dei LEP e con gli artt. 74, 75, 87, quinto comma, e 127 Cost., in ragione dell’elusione dei controlli previsti con gli atti con forza di legge a causa del conferimento del potere di aggiornamento ai d.p.c.m.. A tale conclusione la Corte perviene rilevando che il meccanismo legislativamente previsto per l’aggiornamento dei LEP risulta «intrinsecamente contraddittorio e dissonante rispetto al sistema costituzionale delle fonti». Tale meccanismo non può essere ricondotto all’istituto della delegificazione, dal momento che, mentre, nell’ambito di quest’ultima, si prevede che sia disposta ad opera della legge di delegificazione l’abrogazione di norme legislative previgenti, a decorrere dall’entrata in vigore del regolamento di delegificazione, la norma impugnata, invece, «prevede la modifica di un atto legislativo futuro ad opera di un atto sostanzialmente regolamentare (il d.P.C.m.), illegittimamente abilitato a modificare un decreto legislativo per forza propria.

Ad essere dichiarata incostituzionale è inoltre la disposizione che tiene ferma, nelle more dell’entrata in vigore dei decreti legislativi introduttivi dei LEP, la procedura di determinazione dei LEP con d.P.C.m. prevista dalla legge n. 197 del 2022, determinando una anomala convivenza tra il percorso di cui all’art. 3, comma 1, e quello previsto nel 2022. A tale dichiarazione di invalidità si correla quella, in via consequenziale, a partire dall’entrata in vigore della legge n. 86 del 2024, delle norme la cui applicazione è tenuta ferma, cioè dei commi da 791 a 801- dell’art. 1 della legge bis n. 197 del 2022, senza che ciò tocchi il lavoro istruttorio e  ricognitivo compiuto sulla base di tali norme.

Per quanto riguarda le questioni concernenti i livelli essenziali delle prestazioni (LEP), la Corte richiama, in via preliminare, le coordinate costituzionali entro cui i LEP devono inquadrarsi, distinguendoli dal nucleo minimo dei diritti costituzionali (al di sotto del quale i LEP non possono scendere) ed evidenziandone la correlazione con la necessaria disponibilità delle risorse atte ad assicurare le prestazioni. Richiama altresì la scelta operata dal legislatore di subordinare il conferimento di forme particolari di autonomia ai sensi dell’art. 116, comma 3, Cost., e quindi il conferimento di funzioni, alla determinazione dei relativi LEP e costi standard, come richiesto – afferma – da un’«interpretazione sistematica delle disposizioni costituzionali pertinenti (artt. 116, terzo comma, e 117, secondo comma, lettera m, Cost.), lette alla luce dei principi di solidarietà, di eguaglianza sostanziale e di unità (artt. 2, 3, secondo comma, e 5 Cost.)».

Alla luce di tali considerazioni, la Corte affronta le questioni sollevate, a cominciare da quella relativa alla prevista distinzione tra “materie-LEP”, in relazione alle quali l’attribuzione di funzioni è subordinata alla determinazione dei LEP, e materie “no-LEP”, in riferimento a cui la devoluzione delle stesse non è subordinata dal legislatore alla determinazione dei LEP. I parametri invocati sono gli artt. 2 (principio solidaristico), 3 (per l’asserita arbitrarietà nell’individuazione delle materie “no-LEP”), 5 (principio di unità), 81, 97, 116, terzo comma (al quale sarebbe estranea la distinzione di cui sopra), 117, secondo comma, lettera m) (che imporrebbe alla legge statale di determinare i LEP in tutte le materie), 119, 120, secondo comma, Cost.. La Corte dichiara infondata tale questione ricorrendo ad una pronuncia interpretativa di rigetto, affermando che, alla luce della necessità di determinare il relativo LEP (e costo standard) qualora si trasferisca una funzione attinente ad un diritto civile o sociale, la disposizione impugnata deve essere interpretata desumendosene che nelle materie “no-LEP” i trasferimenti non potrebbero riguardare funzioni attinenti a prestazioni concernenti diritti civili o sociali, mentre eventuali richieste di attribuzione di funzioni che, pur rientrando in materie “no-LEP”, incidono su diritti civili o sociali potranno essere accolte soltanto previa determinazione dei relativi LEP e costi standard.

Viene altresì rigettata la questione sollevata da due Regioni in ordine a diverse disposizioni della legge n. 86/2024 per contrasto con gli artt. 2, 3, 5, 116, terzo comma, 117, secondo comma, lettera m), e 119 Cost., in quanto le stesse subordinerebbero il conferimento della maggiore autonomia alla mera determinazione dei LEP, senza richiederne la concreta garanzia. La Corte rileva infatti che la legge n. 86/2024 contiene previsioni indicative di un impegno rivolto ad assicurare anche l’effettiva garanzia dei LEP. Vengono a tal proposito richiamati, in particolare, l’art. 4, comma 1, ai sensi del quale, se l’individuazione dei LEP fa sorgere maggiori oneri, si possono trasferire le funzioni «solo successivamente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi di stanziamento delle risorse finanziarie volte ad assicurare i medesimi livelli essenziali delle prestazioni sull’intero territorio nazionale, ivi comprese le Regioni che non hanno sottoscritto le intese» e l’art. 9, comma 3, che, in sostanza, garantisce alle regioni terze che non siano sacrificate dalle iniziative in attuazione dell’art. 116, comma 3, Cost. le risorse loro destinate, le esigenze di perequazione e quelle connesse anche con l’attuazione dell’art. 119, commi 5 e 6.

Per quel che concerne le questioni relative al tema della leale collaborazione, le regioni ricorrenti lamentavano la mancata previsione del coinvolgimento della Conferenza unificata (o della Conferenza Stato-regioni), e in taluni casi della regione interessata o di altre regioni, a partire dalla stessa approvazione della legge n. 86 del 2024 e poi nel corso del procedimento di differenziazione, fino ad alcuni svolgimenti successivi.

La Corte, accanto ad alcune dichiarazioni di inammissibilità, pronuncia in proposito una serie di dichiarazioni di infondatezza. Senza scendere nel dettaglio, è qui sufficiente notare che: in riferimento al mancato coinvolgimento delle Regioni (anche mediante la Conferenza) nel procedimento di approvazione della legge n. 86/2024, la Corte richiama la consolidata giurisprudenza secondo cui il principio di leale collaborazione non si applica al procedimento legislativo; in riferimento al lamentato mancato coinvolgimento della Conferenza unificata ad opera di diverse disposizioni della legge impugnata, la Corte rileva come l’art. 116, comma 3, Cost. concepisce il procedimento disciplinato come un procedimento bilaterale in cui devono essere consultati solo gli enti locali della Regione richiedente, mentre le istanze di insieme, di qualunque tipo, sono affidate alle Camere che deliberano e approvano le intese con la maggioranza speciale costituzionalmente prevista; sulla questione relativa alla mancata previsione dell’iniziativa regionale in ordine alla cessazione totale o parziale dell’intesa, il giudice delle leggi rileva che la legge impugnata attribuisce la decisione allo Stato, il quale la assume con legge approvata a maggioranza assoluta e aggiunge che, vista la riserva di legge costituzionale in materia di iniziativa legislativa (art. 71 Cost.), la legge ordinaria non avrebbe potuto istituire un’iniziativa della Conferenza non prevista da fonti costituzionali, mentre non osta all’esercizio dell’iniziativa legislativa propria dei consigli regionali ai sensi dell’art. 121 Cost.; quanto al mancato coinvolgimento della Regione interessata nella fase parlamentare dell’intesa, la Corte nota che, nel caso le Camere intendano apportare modifiche all’accordo concluso tra Governo e Regione richiedente, quest’ultima, coerentemente alla natura bilaterale del procedimento di differenziazione, sarà coinvolta nel processo di rinegoziazione, anche se ciò non è espressamente statuito dalla legge e aggiunge che l’autonomia regionale è garantita dallo strumento dell’intesa (mentre, salvo casi specifici, la leale collaborazione non condiziona il procedimento legislativo) e che alla legge ordinaria è in ogni caso precluso regolare il procedimento legislativo, che è oggetto riservato alla autonomia regolamentare delle Camere (artt. 64, primo comma, e 72, primo comma, Cost.); in relazione alle questioni sollevate in ordine all’esclusione del coinvolgimento della Conferenza dallo svolgimento dell’attività di monitoraggio sull’attuazione delle intese, la Corte rileva che si tratta di una funzione definita dalla legge come riguardante le singole regioni “differenziate”, in rapporto a specifici profili e settori di attività, senza che possa dunque reputarsi costituzionalmente necessario il coinvolgimento della Conferenza unificata (o della Conferenza Stato-Regioni).

Passando a considerare le questioni concernenti i profili finanziari del regionalismo differenziato, la Corte ricorda, in via preliminare, che, per quanto riguarda il finanziamento dei LEP, finalizzati a garantire uno standard omogeneo di prestazioni su tutto il territorio nazionale, esso può implicare oneri aggiuntivi per la finanza pubblica, cosicché, come correttamente previsto dalla legge n. 86/2024, il trasferimento delle funzioni potrà avvenire solo dopo lo stanziamento per via legislativa delle risorse finanziarie necessarie ad assicurare i LEP in tutte le Regioni, comprese quelle che non hanno sottoscritto le intese.

Per quanto riguarda invece il finanziamento delle funzioni trasferite con la legge di differenziazione, la Corte rileva che si segue una logica diversa: la legge si muove in questo caso nella prospettiva dell’invarianza finanziaria, coerentemente con la ratio dell’art. 116, terzo comma, Cost., delineata dal giudice delle leggi all’inizio del Considerato in diritto,  secondo cui l’autonomia differenziata deve essere funzionale a migliorare l’efficienza degli apparati pubblici, non potendo comportare quindi maggiori oneri per la finanza pubblica, oltre che ad assicurare una maggiore responsabilità politica e a meglio rispondere alle attese e ai bisogni dei cittadini, in attuazione del principio di sussidiarietà. Le risorse eventualmente risparmiate in seguito al trasferimento di funzioni potranno essere utilizzate dallo Stato per la copertura delle spese che, nonostante la devoluzione, restano comunque a suo carico. La Corte precisa che il criterio della gestione efficiente esclude, in linea di principio, il riferimento alla spesa storica per il finanziamento delle funzioni trasferite, richiedendo la rimozione delle eventuali inefficienze che si annidano nella stessa, e costituisce il parametro per valutare oggettivamente, cosa che la Corte potrà fare in sede di sindacato di costituzionalità sulle leggi di differenziazione, se la devoluzione realizzi la migliore allocazione delle funzioni interessate, assicurando i vantaggi in termini di efficienza, che costituiscono un aspetto significativo del principio di sussidiarietà.

Concentrando l’attenzione sulle specifiche questioni sollevate in tema di profili finanziari, viene in particolare rilievo quella sollevata in relazione alla disposizione che prevede che, se all’esito della ricognizione annuale (compiuta dalla Commissione paritetica) del gettito dei tributi compartecipati individuati a copertura delle spese per le funzioni trasferite dovesse evidenziarsi uno scostamento dovuto al variare dei fabbisogni o all’andamento del gettito, si provvede, all’esito di apposito procedimento, alle necessarie variazioni delle aliquote previste nelle intese. La Corte accoglie innanzitutto la questione sollevata in rapporto al principio del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97, comma 2, Cost.), dato il riferimento legislativo ai fabbisogni di spesa, e non ai fabbisogni standard, con la conseguenza che la misura iniziale della compartecipazione possa essere calibrata sulla spesa storica statale, cosa che può cristallizzare anche le spese derivanti da eventuali inefficienze. Risulta inoltre violato il principio di responsabilità del decisore pubblico, in ragione del determinarsi di un effetto di deresponsabilizzazione in ordine all’esercizio regionale delle funzioni trasferite, dal momento che anche una gestione inefficiente delle stesse potrebbe, infatti, finire per essere sostanzialmente ripianata “a piè di lista” dallo Stato, in contraddizione con la premessa secondo la quale il regionalismo differenziato si legittima solo nella misura in cui consente una maggiore efficienza dell’intero sistema. La Corte conclude sottolineando come la violazione dei limiti costituzionali che devono guidare l’attuazione del regionalismo differenziato si traduca nella lesione di una prerogativa costituzionale delle regioni terze, risultante dagli artt. 5 e 114 Cost.

La Corte rigetta invece alcune questioni sollevate, invocando numerosi parametri, in ordine, in estrema sintesi, alla previsione dell’utilizzo di compartecipazioni al gettito di tributi erariali come modalità di finanziamento delle funzioni attribuite alle Regioni in attuazione dell’art. 116, comma 3, Cost., sul presupposto: della sua asserita contraddittorietà con la norma che stabilisce il principio dell’invarianza finanziaria in materia di spese per le funzioni trasferite; della produzione di nuovi oneri finanziari senza copertura, con ricadute negative sulle disponibilità finanziarie delle altre Regioni e dello Stato (quest’ultimo si vedrebbe sottratte risorse utilizzabili per i fini di cui all’art. 119, commi 3, 5 e 6); del determinarsi di una discriminazione a carico delle Regioni con minore capacità fiscale; della violazione dell’art. 119 Cost. e del principio di responsabilità, per l’esclusione, a fini di finanziamento delle funzioni trasferite dell’utilizzo di tributi propri e del fondo perequativo e della “riserva di aliquota”.

La Core, nel rigettare le questioni, risponde nei seguenti termini: il meccanismo della compartecipazione è coerente con la clausola di invarianza finanziaria, che presuppone proprio che la Regione differenziata usi risorse derivanti da compartecipazioni che lo Stato non deve più adoperare, dopo la cessione della funzione; il meccanismo censurato non produce il risultato di sottrarre risorse al finanziamento dei LEP e alla perequazione, contemplando, anzi, la legge previsioni finalizzate proprio ad evitare tale rischio; il ricorso alle compartecipazioni non discrimina le Regioni con minore capacità fiscale, dato che, in primo luogo, il collegamento con la ricchezza prodotta sul territorio è previsto dallo stesso art. 119 Cost. e, inoltre, che, in presenza dei presupposti generali della differenziazione (quali delineati dalla Corte all’inizio del Considerato in diritto), anche le regioni svantaggiate possono chiedere un’intesa: il meccanismo della compartecipazione dovrà essere calibrato di volta in volta in modo da garantire una quantità sufficiente di risorse a ciascuna regione per lo svolgimento delle funzioni attribuite; la scelta legislativa di escludere il ricorso alla riserva di aliquota e agli altri canali di finanziamento ordinario previsti dall’art. 119 Cost. è reputata dalla Corte non illegittima e rientrante nella discrezionalità del legislatore. Il giudice delle leggi non manca peraltro di lamentare, indirizzando un monito al legislatore, la persistente inattuazione del fondo perequativo che, in attuazione dell’art. 119 Cost., è stato previsto dal d.lgs. n. 68/2011, inadempienza che risulta particolarmente evidente, e censurabile, nel momento in cui si intende attuare «la punta avanzata del regionalismo differenziato».

La Corte rigetta poi la questione relativa all’asserita violazione dell’art. 81 Cost., che sarebbe determinata per le ricorrenti dalla previsione che il trasferimento delle funzioni debba avvenire nel rispetto di una clausola di invarianza finanziaria, affermando che è ciò coerente con la logica dell’art. 116, comma 3, Cost., mentre censure in merito alla scarsa istruttoria e alla mancata programmazione delle risorse potranno, secondo la Corte, essere eventualmente rivolte contro le future leggi di differenziazione e non contro una legge quadro che non dispone alcun riferimento.

La Corte rigetta altresì questioni, invocanti come parametri gli artt. 2, 3, 81, 117, terzo comma, e 119 Cost., che sollevano dubbi sulla coerenza (che incide sulla legittimità) della previsione che la determinazione dei LEP comporta nuovi oneri  con la contestuale aimposizione dell’obbligo dell’equilibrio di bilancio: il riferimento a quest’ultimo – afferma la Corte – non si pone in contrasto con la Costituzione, dal momento che tale equilibrio non implica divieto di reperire nuove risorse, ma necessità di indicare i mezzi di copertura finanziaria.

La Corte accoglie invece le questioni alla previsione della mera facoltatività del concorso delle regioni differenziate agli obiettivi di finanza pubblica, ritenuta in contrasto con l’art. 3 Cost., dal momento che ciò implica la possibilità di un regime più favorevole per queste regioni rispetto a quelle non differenziate, senza che tale esito sia ragionevolmente giustificato dall’assunzione delle funzioni richieste e trasferite. Si afferma inoltre che la previsione in esame, oltre a indebolire i vincoli di solidarietà e unità della Repubblica, confligge con i principi dell’equilibrio di bilancio e di sostenibilità del debito pubblico, assicurati dal concorso di tutte le pubbliche amministrazioni a garantire gli obiettivi di finanza pubblica (art. 97, primo comma, Cost.), e con l’art. 119, primo comma, Cost., che chiama tutte le regioni a contribuire «ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea».

Risulta opportuno infine ricordare che la Corte costituzionale dichiara inammissibili o infondate anche alcune questioni di costituzionalità non riconducibili a nessuno dei “gruppi” in cui il giudice delle leggi ha collocato, per comunanza tematica, la quasi totalità di quelle sollevate dalle Regioni ricorrenti, sulle quali qui non ci si sofferma.