1. Nella riunione della Giunta per il Regolamento del 18 gennaio 2023, il Presidente della Camera dei deputati ha dato avvio al c.d. “secondo binario” di riforme del Regolamento della Camera dopo l’approvazione, nel novembre 2022, del primo pacchetto di riforme regolamentari riguardanti gli adeguamenti numerici conseguenti alla riduzione del numero dei parlamentari[1]. In tale occasione, il Presidente Fontana ha individuato i punti sui quali in passato sono emerse le maggiori esigenze di aggiornamento del Regolamento e le maggiori criticità nel funzionamento della Camera stessa, rimettendo l’individuazione del perimetro tematico dell’intervento di riforma regolamentare ai due relatori, l’On. Iezzi e l’On. Fornaro, rispettivamente l’uno di maggioranza e l’altro di opposizione. Al fine di assicurare però la più ampia condivisione e il dispiegarsi del confronto tra le forze politiche nell’elaborazione della proposta della Giunta, nella riunione del 13 aprile 2023 è stato costituito per iniziativa della Presidenza della Camera un “gruppo di lavoro informale” composto, oltre che dai relatori, da un deputato della Giunta per ciascun altro Gruppo.
I relatori, nella riunione del 24 gennaio 2024, hanno sottoposto al plenum della Giunta un testo base contenente interventi puntuali di modifica del Regolamento - in relazione al quale i soli membri della Giunta hanno potuto presentare proposte emendative – con l’obiettivo di affrontare solo in seguito, in occasione del terzo binario di riforme del Regolamento, modifiche organiche e di sistema. La scelta di procedere a modifiche regolamentari per tappe progressive ha la finalità di raccogliere il più ampio consenso delle forze politiche tanto di maggioranza quanto di opposizione e di giungere ad una loro approvazione in tempi brevi. Dal 2000, infatti, il Regolamento della Camera - ad eccezione di due riforme settoriali approvate nel 2009 e nel 2012 e dell'adeguamento numerico conseguente alla riduzione del numero dei parlamentari nel 2022[2] - è rimasto sostanzialmente immutato mentre il Senato ha approvato due riforme organiche, una nel 2017[3] e l’altra nel 2022[4].
Inoltre, secondo un ormai consolidato modus procedendi, le modifiche regolamentari proposte dai relatori hanno rappresentato perlopiù la codificazione di un’evoluzione già affermatasi nella prassi[5] per il tramite di decisioni assunte dal Presidente d’Assemblea, dai Presidenti di Commissione o dalla Conferenza dei Capigruppo nonché di pareri espressi dalla Giunta per il Regolamento. Nel corso dei lavori in Giunta sono state approvate alcune proposte emendative riferite alle sole disposizioni contenute nel testo base mentre le proposte di principi e criteri direttivi presentate in Assemblea non hanno trovato seguito non tanto nel merito quanto nel metodo in quanto non strettamente attinenti al perimetro delineato dai relatori. La proposta di modifica (v. doc. II n. 9) è stata dunque approvata, nel testo definito in Giunta, dall’Assemblea il 16 ottobre 2024 a maggioranza assoluta dei componenti, secondo quanto previsto dall’articolo 64 della Costituzione, ed è entrata in vigore a partire dal 1° gennaio 2025[6].
2. Nel merito delle proposte di riforma regolamentare approvate, un primo filone di modifiche ha avuto come obiettivo la razionalizzazione dei tempi dell'Assemblea, al fine di dare continuità ad un andamento dei lavori troppo spesso frammentato nonché di assicurare maggiore efficienza alle procedure parlamentari.
In primo luogo, mediante una modifica dell’articolo 39 del Regolamento, è stata ridotta da trenta a dieci minuti la durata massima degli interventi dei singoli deputati nella discussione sulle linee generali di un progetto di legge, senza che ciò abbia comportato una compressione dei tempi a disposizione per i Gruppi parlamentari per effetto della correlata modifica all’articolo 24 del Regolamento, il quale assegna a quest’ultimi un tempo complessivo non inferiore al triplo di quello previsto dal suddetto articolo 39. Nel caso in cui, invece, per un Gruppo sia iscritto a parlare un solo deputato, a tale intervento è prevista l’applicazione di un limite di venti minuti. Conseguentemente, è stata ridotta da venti a dieci minuti ciascuno anche la durata degli interventi in discussione generale dei relatori di maggioranza e di minoranza. In ogni caso, è stata salvaguardata una durata più ampia – pari a trenta minuti - per la discussione sulle linee generali di alcune categorie di provvedimenti di particolare rilievo istituzionale quali le mozioni di fiducia e sfiducia nonché i progetti di legge costituzionale e in materia elettorale. L’incremento dei tempi di discussione in Aula non è più previsto, invece, per i progetti di legge di delegazione e per quelli di ratifica dei trattati internazionali.
Al fine di assicurare un recupero significativo degli spazi di lavoro dell’Assemblea, è stato portato da venti a dieci minuti il tempo di preavviso per le votazioni mediante procedimento elettronico[7]; nonché ridotta da un’ora a venti minuti[8] la durata della sospensione dei lavori in caso di mancanza del numero legale, la cui verifica avviene, secondo una prassi consolidata e ora codificata, mediante procedimento elettronico, in linea con quanto già previsto dall’articolo 108, comma 1, del Regolamento del Senato[9].
Un intervento significativo ha riguardato la riscrittura della disciplina relativa alla discussione degli articoli di un progetto di legge in Aula. Attualmente il Regolamento prevede che nella fase di discussione di ciascun articolo e del complesso degli emendamenti ad esso riferiti ciascun deputato possa intervenire per dieci minuti. Con l’entrata in vigore della modifica regolamentare, invece, è previsto lo svolgimento di un’unica discussione complessiva per tutti gli articoli di un progetto di legge e di tutti gli emendamenti ad essi riferiti, discussione in cui può intervenire solo un deputato per Gruppo per dieci minuti. Il termine tuttavia è più ampio e pari a trenta minuti per i progetti di legge costituzionale e in materia elettorale.
Notevole è la portata innovativa delle modifiche concernenti la disciplina degli ordini del giorno di istruzione al Governo. Innanzitutto, sulla scorta della prassi invalsa in caso di posizione della questione di fiducia sull’articolo unico del disegno di legge di conversione di un decreto-legge, è stato arretrato il termine di presentazione degli ordini del giorno. Quest’ultimo, infatti, anziché coincidere con la votazione dell’ultimo articolo del progetto di legge in esame, deve essere fissato dal Presidente della Camera sentiti i Presidenti dei Gruppi parlamentari. Il Presidente della Camera può comunque consentirne la presentazione oltre il termine stabilito, quando ciò appaia necessario nel corso della discussione degli articoli, sempre che l'ordine del giorno sia sottoscritto da un Presidente di gruppo. Inoltre, rispetto al testo iniziale proposto dai relatori che prevedeva l’introduzione di un limite di parole per la presentazione degli ordini del giorno - come avviene per gli atti di sindacato ispettivo in virtù di un parere della Giunta del regolamento del 2016[10] - al fine di contenere la lunghezza di tali atti parlamentari è stato introdotto il principio della concisione, essenzialità e chiarezza mediante un emendamento presentato in Giunta. Analogamente, tale principio è stato esteso anche alle mozioni e alle risoluzioni. Quanto alla discussione degli ordini del giorno, da un lato è stata abolita la fase dell’illustrazione, che attualmente consente a ciascun presentatore di intervenire per cinque minuti, dall’altro è stato portato da cinque a otto minuti il tempo a disposizione per la dichiarazione di voto nonché esteso da due a tre il numero di interventi consentito. Inoltre, con riferimento alla disciplina della votazione in Assemblea degli ordini del giorno, mediante una novella all’articolo 88 del Regolamento è stata ripristinata la prassi del tutto consolidata vigente fino alla scorsa legislatura che esclude la possibilità di chiedere la votazione degli ordini del giorno sui quali il Governo abbia espresso parere favorevole, anche a condizione di una riformulazione accolta dal presentatore, e di quelli accolti dal Governo come raccomandazione con il consenso del presentatore. Ove invece il presentatore non accetti l’accoglimento dell’ordine del giorno come raccomandazione e ne richieda la votazione, è previsto che si proceda al voto previa nuova espressione del parere del Governo. Tale modifica di fatto era stata già anticipata da un richiamo alla prassi precedente operata dal Presidente della Camera in occasione della Conferenza dei Presidenti dei gruppi parlamentari tenutasi il 27 marzo scorso, in linea con la funzione consultiva sempre più spesso riservata a quest’ultima. È stata inoltre espressamente esclusa la votazione per parti separate degli ordini del giorno, a garanzia dell’unitarietà del voto di strumenti di indirizzo a carattere individuale. Viceversa, tale possibilità è stata mantenuta per le mozioni a condizione che lo richiedano i presentatori, il Governo o un Presidente di Gruppo e vi consenta il primo firmatario, al fine di restituire al proponente l’ultima parola in merito al ricorso a tale modalità di votazione dell’atto.
Infine, sono stati adottati interventi più propriamente manutentivi del testo del Regolamento, abrogando disposizioni ormai obsolete (il voto dell’Assemblea sull’abbinamento di mozioni relative ad argomenti identici o connessi[11], ai sensi dell’art. 112, comma 1; la presentazione di ordini del giorno alle mozioni, ai sensi dell’art. 114, comma 4; la comunicazione del Presidente della Camera alle Commissioni parlamentari dell’ordine dei lavori dell’Assemblea e delle Commissioni del CNEL, ai sensi dell’art. 147, comma 1) nonché recependo pareri espressi nel corso del tempo dalla Giunta per il regolamento. Emblematica è la modifica all’articolo 16-bis che prevede l’estensione da sei a dieci mesi[12] della durata del turno di Presidenza del Comitato per la legislazione, in attuazione di un parere reso dalla Giunta per il Regolamento il 16 ottobre 2001[13].
3. In seguito all'approvazione del secondo pacchetto di modifiche del Regolamento della Camera, il 23 ottobre 2024 il Presidente della Camera ha convocato la Giunta per il regolamento per rendere le comunicazioni sul terzo procedimento di riforma del Regolamento ed individuare le principali linee direttrici che potrebbero essere seguite dai relatori nella predisposizione del nuovo testo base di riforma. Nel perseguire l’obiettivo di razionalizzazione dei tempi parlamentari, che ha animato anche il secondo procedimento di riforma, il Presidente della Camera ha individuato preliminarmente la necessità di abolire il termine delle 24 ore in caso di posizione della fiducia, assente del resto nel Regolamento del Senato. Quest’ultimo infatti genera un'auto paralisi dei lavori parlamentari che altera l'organizzazione dei tempi dell'Assemblea e delle Commissioni riflettendosi negativamente sulla funzionalità ed efficienza della Camera. Il Presidente della Camera considera altresì maturi i tempi per riflettere su un rafforzamento dello statuto delle opposizioni mediante l'inserimento di strumenti procedurali che rafforzino le disposizioni regolamentari già esistenti, dando seguito ad una proposta che anima lo spirito riformatore dei deputati da diverse legislature. È stata valutata inoltre l’opportunità di potenziare gli strumenti di controllo già esistenti ed eventualmente introdurne di nuovi al fine di dare risalto all’attività di controllo parlamentare sull'azione del Governo, anche alla luce di un procedimento legislativo sempre più appannaggio dell’iniziativa governativa. Infine, è stata evidenziata la necessità di completare l'adeguamento della lettera del Regolamento al contenuto normativo sostanziale sancito da tempo in pareri della Giunta o in prassi consolidate nonché di aggiornare il Regolamento con riferimento ad istituti, strumenti e denominazioni ormai del tutto superati, come ad esempio nel caso della legge finanziaria e della legge comunitaria.
Anche in occasione del terzo procedimento di riforma regolamentare, il Presidente della Camera ha confermato nel ruolo di relatori l’On. Fornaro e l’On. Iezzi e nominato altresì l’On. Angelo Rossi nonché ha ritenuto opportuno riproporre la costituzione di un gruppo di lavoro informale che includa, oltre ai relatori, un rappresentante per ognuno degli altri Gruppi parlamentari, al fine di definire il perimetro di intervento in una dimensione di condivisione e confronto tra le forze politiche.
La Giunta si è riunita da ultimo il 19 febbraio per fare il punto in sede pubblica sull’andamento dei lavori, considerato che nell’ambito del gruppo di lavoro informale sono pervenuti i contributi di tutti i gruppi parlamentari sui possibili oggetti di modifica regolamentare. In particolare, in tale occasione è stata avanzata da uno dei relatori, l’On. Fornaro, la possibilità di operare una distinzione tra un primo filone di interventi da far entrare in vigore già nel corso della legislatura corrente e un secondo filone da differire alla prossima, al fine di arginare divergenze tra i gruppi che possano rallentare il procedimento di revisione regolamentare nonché di evitare difficoltà applicative in corso di legislatura. Il Presidente della Camera ha ritenuto inoltre di aggiornare i lavori della Giunta per il Regolamento entro la fine del mese di marzo auspicando la presentazione entro tale data del testo base dei relatori al fine di dar seguito ai lavori in Giunta nel suo plenum. resoconto della seduta della Giunta è interessante notare altresì che il Presidente Fontana ha evidenziato l’opportunità di dar seguito alla proposta di modifica del Regolamento doc. II n. 8 presentata dal Presidente della XIV Commissione permanente Politiche dell’Unione europea e condivisa da tutti i gruppi rappresentati in seno alla Commissione. Tale proposta ha la finalità di riformare il Capo XXVIII della Parte terza del Regolamento e di consentire una più efficace e tempestiva partecipazione al processo decisionale europeo, codificando in particolare procedure introdotte dai pareri della Giunta per il Regolamento del 6 ottobre 2009[14] e del 14 luglio 2010[15] con riferimento alla verifica da parte della XIV Commissione della conformità al principio di sussidiarietà dei progetti di atti legislativi dell’Unione europea[16]. Peraltro, il Senato è intervenuto sul tema in occasione della riforma del Regolamento del 2017 uniformandosi alla procedura seguita dalla Camera e regolata dai due predetti pareri della Giunta per il regolamento[17].
1 Legge costituzionale 19 ottobre 2020, n. 1 “Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari”. Sul punto cfr. L. GIANNITI, N. LUPO, Le conseguenze della riduzione dei parlamentari sui regolamenti di Camera e Senato, in Quaderni Costituzionali, 3/2020; R. IBRIDO, Prosegue, con ambizioni minime, il percorso di revisione dei Regolamenti parlamentari, in Quaderni Costituzionali, 2/2022; C. TUCCIARELLI, Il significato dei numeri: riduzione del numero di deputati e senatori e regolamenti parlamentari, in Osservatorio sulle fonti, 2020; R. DICKMANN, La transizione tra XVIII e XIX legislatura: nuovi regolamenti per “nuove” Camere?, in federalismi.it, 2022; V. DI PORTO, Il sistema bicamerale alla prova della riduzione dei parlamentari, in Rivista trimestrale di scienza dell'amministrazione, 1/2022; L. CIAURRO, Riduzione del numero dei parlamentari e procedure parlamentari, in Forum di Quaderni Costituzionali, 3/2020; S. CURRERI, Gli effetti della riduzione del numero dei parlamentari sull'organizzazione e sul funzionamento delle Camere, in Federalismi.it, 2020.
[2] Sulla riforma del regolamento della Camera del 2022 v. G. SULPIZI, “Eppur si muove”: timide riforme del Regolamento della Camera dei deputati, in Nomos, 3/2022.
[3] Sulla riforma del regolamento del Senato del 2017 v. N. LUPO, La riforma del (solo) Regolamento del Senato alla fine della XVII legislatura, in Forum di Quaderni costituzionali Rassegna, n. 1/2018; G. PICCIRILLI, Finalmente una (prima) riforma del regolamento del Senato. Luci e ombre di un intervento che necessita di essere completato, in Osservatorio sulle Fonti, n. 3/2017; T.F. GIUPPONI, La riforma del regolamento del Senato e il travagliato avvio della XVIII legislatura, in Lo Stato, n. 10, 2018.
[4] Sulla riforma del regolamento del Senato del 2022 V. L. BARTOLUCCI, Le nuove Camere alla sfida delle “asimmetrie” su gruppi e commissioni parlamentari, in Luiss School of Government Policy Brief, n. 25/2022; M. NARDINI, Le prime prassi applicative del nuovo regolamento del Senato e le ulteriori prospettive di riforma regolamentare, in federalismi.it, n.7/2024.
[5] Sul precedente parlamentare v. N. LUPO (a cura di), Il precedente parlamentare tra diritto e politica, il Mulino, 2013; R. IBRIDO, L'uso dei precedenti da parte dei presidenti d'assemblea: il metodo storico-casistico di interpretazione del diritto parlamentare, in Osservatoriosullefonti.it, 2/2012.
[6] Sul tema v. F. FABRIZZI, A piccoli(ssimi) passi. La Camera approva il secondo pacchetto di modifiche al proprio Regolamento, in Quaderni costituzionali, 4/2024.
[7] L’art. 119, c. 1 r. S., invece, prevede ancora che le votazioni da effettuarsi mediante dispositivo elettronico, salvo quelle per alzata di mano, non possono essere indette se non siano trascorsi venti minuti dall’inizio della seduta.
[8] Parimenti, l’art. 108, c. 4, r. S. prevede che se il Senato non è in numero legale, il Presidente rinvia la seduta ad altra ora dello stesso giorno con un intervallo di tempo non minore di venti minuti.
[9] Art. 108, c.1 r. S. Per verificare se il Senato è in numero legale il Presidente invita i senatori a fare constatare la loro presenza mediante il dispositivo elettronico di voto.
[10] Parere della Giunta per il Regolamento del 3 agosto 2016 ulteriormente specificativo delle modalità applicative delle norme del regolamento in materia di ammissibilità di documenti del sindacato ispettivo.
[11] Parimenti, l’art. 158, c. 1 r. S. prevede che le mozioni relative a fatti od argomenti identici o strettamente connessi formano oggetto di un’unica discussione.
[12] L’art. 20-bis, c.2 r. S. – introdotto il 27 luglio 2022 (sul punto v. F. MICARI, L’introduzione del Comitato per la legislazione al Senato: commento al nuovo articolo 20-bis del Regolamento, in Osservatorio costituzionale, 5/2022) – prevede invece che il Comitato è presieduto, a turno, da uno dei suoi componenti, per la durata di un anno ciascuno.
[13] v. Parere della Giunta per il Regolamento del 16 ottobre 2001 sull'esercizio della funzione consultiva della Commissione affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni sui progetti di legge in ordine al riparto delle competenze legislative fra Stato e Regioni.
[14] Parere della Giunta per il Regolamento del 6 ottobre 2009 su questioni concernenti le procedure di raccordo tra la Camera dei deputati e le Istituzioni europee.
[15] Parere della Giunta per il Regolamento del 14 luglio 2010 sull'esame in Assemblea del documento della XIV Commissione concernente la conformità al principio di sussidiarietà e sull’esame delle relazioni sulla partecipazione dell’Italia all’Unione europea.
[16] Sul controllo di sussidiarietà v. L. BARTOLUCCI, Una nuova vicenda nelle procedure europee del Parlamento italiano: l’espressione del parere motivato sulla sussidiarietà a ridosso delle otto settimane e le sue conseguenze, in Osservatorio costituzionale, 3/2024.
[17] L. BARTOLUCCI, La prima rimessione in Aula di una opinione motivata sul controllo di sussidiarietà, in Osservatorio AIC, 6/2023.