1. Il 3 marzo 2025 il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio, Pres. Alfredo Mantovano, e il Ministro per i rapporti con il Parlamento, sen. Luca Ciriani, hanno inviato una lettera , a firma congiunta, a tutti i Ministri e, per conoscenza all’Ufficio di segreteria del Consiglio dei Ministri, avente ad oggetto il coordinamento dell’attività normativa del Governo anche nelle sedi parlamentari.
La lettera sviluppa le comunicazioni rese dal Sottosegretario di Stato in occasione della riunione preparatoria della seduta del Consiglio dei Ministri del 14 febbraio 2025 e reca «indicazioni» dirette ai componenti del Governo (e, indirettamente, ai loro uffici di diretta collaborazione) al fine di superare criticità riscontrate nell’iter parlamentare e, in particolare – vista anche la ricorrenza di tali provvedimenti – nella conversione dei decreti-legge.
Si tratta di un breve documento, suddiviso in quattro punti, dedicati al «Rispetto dei tempo per l’istruttoria degli emendamenti parlamentari», agli «Emendamenti parlamentari di preminente interesse del Governo», agli «Emendamenti governativi» (in generale), e alla «Omogeneità dei decreti-legge» (punto in realtà riferito piuttosto alla omogeneità tra provvedimento d’urgenza e proposte emendative ad esso riferite). Come è evidente già da questa sommaria indicazione dei contenuti, la firma congiunta si giustifica alla luce dell’oggetto composito della comunicazione, attinente sia al coordinamento dell’attività interna al Governo in relazione ai processi di produzione normazione (facente capo, in ultima analisi, al Sottosegretario di Stato), sia ai riflessi di tale coordinamento nelle attività governative all’interno delle sedi parlamentari (di responsabilità specifica del Ministro per i rapporti con il Parlamento).
2. In relazione al primo punto, si ribadisce la necessità della tempestività e della completezza dell’invio degli elementi per il completamento dell’invio dell’istruttoria governativa sugli emendamenti parlamentari, elementi che devono essere inviati da parte dei singoli ministeri al Dipartimento per i rapporti con il Parlamento (DRP), al Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL), nonché al Ministero dell’economia e delle finanze (MEF). Si sottolinea, in particolare, che il rispetto del termine e la completezza dell’invio sia indispensabile per lo svolgimento dell’istruttoria, in particolare dei profili finanziari. Questo accento conferma la tendenza dell’ultimo periodo di richiedere anzitutto una istruttoria completa degli emendamenti parlamentari al ministero di competenza prevalente, ivi compresa una valutazione degli effetti finanziari, fatta salva poi l’analisi svolta dal MEF, anche a partire dagli elementi forniti per questa via dalle singole amministrazioni.
Degna di nota è la qualificazione di alcuni emendamenti parlamentari come di «preminente interesse del Governo», categoria che non sembra del tutto coincidente con quella indicata nel regolamento del Consiglio dei Ministri (art. 17, comma 2, pure menzionato nella lettera), che richiede al Ministro per i rapporti con il Parlamento di segnalare al Presidente del Consiglio gli elementi parlamentari che siano «rilevanti per la politica generale del Governo». Sembra piuttosto che il fine ultimo di questo punto della lettera costituisca un rimando indiretto alla prassi di presentazione, per via parlamentare, di proposte sostanzialmente elaborate dal Governo stesso, che per una valutazione di opportunità (o di tempistica, o di altro genere) si è preferito intestare al gruppo parlamentare di riferimento del Ministro. Evidentemente, il tentativo della lettera è quello di abbozzare una qualche procedimentalizzazione della loro trattazione, alla luce proprio della natura sensibile di temi che avrebbero potuto (e forse dovuto) seguire l’alternativo iter di presentazione interno al Governo.
Quanto poi alla trattazione degli emendamenti parlamentari e alla predisposizione di quelli governativi, la lettera – oltre a ricordare i contenuti del Regolamento interno del Consiglio dei Ministri circa la necessità di una previa informazione della Presidenza circa le intenzioni delle singole amministrazioni – introduce una innovazione comprensibile, ma non priva di interesse, circa la limitazione delle proposte di emendamenti governativi alle sole esigenze emerse successivamente alla deliberazione del Consiglio dei Ministri. L’esigenza alla base di questa indicazione è evidentemente quella di limitare quanto possibile le proposte “seriali”, che vengono riproposte ciclicamente dalle singole amministrazioni e che, dunque, farebbero necessariamente perdere di specificità il provvedimento in discussione.
3. Il contenuto di maggiore interesse, specie alla luce della sede in cui esso è inserito, è però l’indicazione relativa all’omogeneità dei decreti-legge. Riferendosi alla giurisprudenza costituzionale sul punto, la lettera segnala l’opportunità di non formulare pareri favorevoli su emendamenti disomogenei al contenuto del decreto-legge, ricordando come tale disomogeneità costituirebbe vizio non superabile nemmeno in caso di valutazione di ammissibilità della proposta emendativa (e, invero, neanche in caso di approvazione della stessa e della legge di conversione che la contiene, alla luce dell’applicazione a quest’ultima dei medesimi requisiti previsti per la decretazione d’urgenza, a partire dalle sentenze nn. 22 del 2012 e 32 del 2014 della Corte costituzionale). Analogamente, nella lettera si raccomanda di non proporre riformulazioni tali da rendere disomogenei emendamenti originariamente omogenei con il contenuto del decreto-legge, e di non proporre emendamenti nuovi non riconducibili alle disposizioni dell’originario provvedimento d’urgenza. Meritevole di segnalazione è in particolare il primo dei profili richiamati, ossia relativamente alla indicazione di “astensione” dalla formulazione di pareri favorevoli su emendamenti disomogenei (e quindi, per quanto si è detto, incostituzionali). È evidente si tratti di un auspicio, fors’anche privo di una stretta necessità discendente dalla giurisprudenza costituzionale richiamata, ma denota certamente una volontà di interiorizzazione nel procedimento governativo di istanze che poi saranno presenti nella discussione parlamentare, a partire dai pareri sul rispetto dei requisiti costituzionali di necessità e urgenza, resi, alla Camera, dal Comitato per la legislazione, e, al Senato, dalla 1a Commissione.
4. A prescindere dall’aderenza o meno dei contenuti della lettera con regole e prassi già esistenti (anche se magari disattese), l’iniziativa appare meritevole e degna di segnalazione, in quanto denota non soltanto una attenzione su profili centrali nella produzione normativa del Governo, ma anche un coordinamento quanto mai auspicabile tra l’attività preparatoria svolta in sede di Preconsiglio (sotto la direzione del Sottosegretario di Stato) e quanto avviene in Parlamento, nell’ambito di competenza del Ministro dedicato. Conferma, infine, la crescente emergenza di una tendenza a una procedimentalizzazione del c.d. “diritto governativo”, tanto più rilevante in una fase nella quale lo spostamento (forse definitivo) della decisione politica e normativa è ormai avvenuto in capo all’esecutivo, a danno delle Assemblee parlamentari.