1. Nell’ultimo quadrimestre meritano di essere segnalati, da un lato, l’adozione del dpcm 30 ottobre 2024 recante modifica al modello di relazione ATN e criteri per il rinvio a provvedimenti attuativi; dall’altro, alcune statuizioni contenute nella sentenza della Corte costituzionale del 3 dicembre 2024, n. 192, riguardanti alcuni profili di tecnica legislativa delle disposizioni di delega contenute nella legge 26 giugno 2024, n. 86, in materia di autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario (cfr. punti 9 e 13 del Considerato in diritto).
2. Il dpcm 30 ottobre 2024 è stato adottato come ulteriore strumento, nei termini che si andranno a dire, per arginare il fenomeno delle disposizioni non autoapplicative e del conseguente proliferare di provvedimenti attuativi delle stesse, problematica su cui è opportuno spendere preliminarmente qualche parola.
2.1. La consapevolezza della portata del fenomeno sembra essere stata colta una quindicina di anni fa dalla dottrina, che ha parlato di metodo di produzione normativa «a cannocchiale» (R. Zaccaria, Introduzione, in Fuga dalla legge? Seminari sulla qualità della legislazione, a cura di R. Zaccaria, Brescia, Grafo, 2011, p. 13 ss.), cioè con la legge parlamentare che demanda e rimanda in modo sempre più frequente parti della scelta politica ad altri atti, inevitabilmente del Governo, come decreti legislativi e regolamenti (specie di delegificazione) ma anche decreti di natura non regolamentare o ordinanze (specie di protezione civile). Si tratta però di atti che non sono «meramente attuativi, né soltanto sub-legislativi» ma spesso «post-legislativi», a cui la legge demanda «esplicitamente la disciplina […] di numerosi aspetti ed elementi (ormai davvero disparati, sul piano tipologico, funzionale e contenutistico)» (così M. Mazzarella, Decretazione d’urgenza e atti “post-legislativi” del Governo: spunti dall’esperienza della XVI legislatura. «I’ll think about that tomorrow. After all… tomorrow… Frankly, my dear, I don’t give a damn», in www.osservatoriosullefonti.it, 2011, n. 3, p. 2).
Le istituzioni parlamentari sembrano avere preso contezza del fenomeno, nell’ambito dell’indagine conoscitiva condotta dalla Commissione bicamerale per la semplificazione tra il 2013 ed il 2014. In particolare, la Commissione segnalava la frequente mancata attuazione degli atti legislativi, i quali demandano sempre più la loro attuazione ad altri atti, come «una sorta di portaerei, sulla cui pista di decollo vengono collocati numerosi aerei, che poi stentano, per il congestionamento del traffico, a prendere il volo» (cfr. Documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sulla semplificazione normativa e amministrativa, in XVII leg., Commissione per la semplificazione, res. somm, 31 marzo 2014, p. 26).
Nella stessa legislatura le Camere adottarono una delega (art. 21, legge 7 agosto 2015, n. 124) che consentisse al Governo la modifica/abrogazione delle disposizioni legislative, entrate in vigore dopo il 31 dicembre 2011 e fino alla data di entrata in vigore della legge di delega (cioè: il 28 agosto 2015): (i) al fine di favorire l’adozione dei provvedimenti attuativi (in questo caso il Governo era delegato alla modifica delle disposizioni legislative); (ii) che prevedono provvedimenti non legislativi di attuazione per le quali non sussistessero più le condizioni per l'adozione dei provvedimenti medesimi (in questo caso il Governo era delegato all’abrogazione delle disposizioni legislative) (cfr. A. Iannuzzi, Osservazioni sulla delega “taglia-inattuazione”, per la modifica e l’abrogazione delle leggi che prevedono l'adozione di provvedimenti attuativi, contenuta nella legge Madia, in G. Grasso (a cura di), Il Governo tra tecnica e politica, Napoli, Editoriale scientifica, p. 139 ss.).
Sempre a quegli anni vanno ricondotte alcune iniziative sul versante governativo, tra cui il monitoraggio dell’attuazione delle leggi (cfr. G. Piccirilli, Un protocollo per misurare l’attuazione delle leggi (e del programma di Governo), in Osservatoriosullefonti.it, 2015, n. 2 e Id., Strumenti tecnici al servizio dell’attuazione del programma di governo. L’esperienza del Governo Renzi, in G. Grasso (a cura di), Il Governo tra tecnica e politica, cit., p. 153 ss.), peraltro nel contesto di un potenziamento dell’Ufficio per il programma del Governo (su cui sia consentito il rinvio a E. Albanesi, L’Ufficio per il programma di Governo nella legislatura delle tre maggioranze. En attendant una declinazione del programma in termini di progettazione normativa e delle politiche pubbliche, in Gli strumenti di analisi e di valutazione delle politiche pubbliche, a cura di F. Dal Canto-A. Sperti, Torino, Giappichelli, 2022, pp. 3-27).
Si è peraltro rilevato in altra sede (cfr. E. Albanesi, L’Ufficio per il programma di Governo nella legislatura delle tre maggioranze, cit., p. 17), come tale operazione, sebbene di per sé importante nell’ottica di progettazione legislativa (in quanto mirata a favorire un’effettiva realizzazione del programma di Governo), sia svolta tuttavia nel nostro Paese secondo moduli meramente giuridico-formali. Lo scopo del monitoraggio è infatti solo quello di rilevare lo stato di attuazione dei provvedimenti attuativi e consentire al Governo, se del caso, di “correre ai ripari”: con l’adozione dei provvedimenti stessi, ove mancanti (se questi ultimi sono ritenuti effettivamente necessari); o con la modifica/abrogazione delle disposizioni che comportano l’adozione di provvedimenti attuativi (ove questi ultimi siano ritenuti in radice inutili o non più utili). Senza, dunque, che si affianchi a ciò alcuna operazione di valutazione del programma di Governo (sulla distinzione tra monitoring ed evaluation, cfr. M. Mousmouti, Designing Effective Legislation, Cheltenham-Northampton (MA), Edward Elgar, 2019, p. 87: la prima consiste nel «process of overseeing, following up the implementation of legislation. It includes the systematic collection of data on implementation and can produce implementation, application or other reports that describe the state of play and provide information on progress»; la seconda è «a one-off exercise that takes a broader perspective and appraises the Act comprehensively in relation to its objectives»).
In ogni modo, tornando al tema che qui interessa più strettamente, va notato come il monitoraggio dei provvedimenti legislativi e attuativi del Governo ancora oggi prosegue (cfr. l’ultima Relazione del Governo Meloni, aggiornata al 31 dicembre 2024). Dal 2022 è peraltro di competenza di quello che, dopo poco più di dieci anni, da Ufficio è tornato a configurarsi come Dipartimento per il programma di Governo.
2.2. In questo contesto può ora dunque comprendersi la novità costituita dal dpcm 30 ottobre 2024. Le pur lodevoli (sebbene insufficienti, per i motivi che si è appena detto) operazioni di monitoraggio dello stato di attuazione dei provvedimenti attuativi, al fine di adottare i provvedimenti attuativi mancanti o modificare/abrogare le disposizioni legislative, rischiano di costituire una fatica di Sisifo se, a monte, Parlamento e Governo continuano a produrre disposizioni che rinviano a disposizione attuative, senza che queste siano effettivamente necessarie.
Ecco, quindi, che con il dpcm si è andati a modificare la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 20 settembre 2008, modificando l’allegato che contiene il modello della Relazione di analisi Tecnico-Normativa (ATN). Dove il modello di ATN chiedeva l’indicazione degli «eventuali atti successivi attuativi» previsti da un atto normativo (punto n. 7), ora il nuovo modello di ATN richiede anche di indicare «i motivi per i quali non è possibile esaurire la disciplina con la normativa proposta e si rende necessario il rinvio a successivi provvedimenti attuativi».
La ratio è agevolmente comprensibile, se si riflette in prima battuta sulla natura di “check-list” che l’ATN svolge per l’amministrazione proponente di un atto normativo e poi sul controllo che il DAGL è chiamato a svolgere sulla completezza degli elementi dell’ATN in sede di istruttoria: la ratio è quella di favorire la scrittura di disposizioni auto-applicative e ridurre il più possibile il rinvio a provvedimenti di attuazione, salvo non ci siano motivi che rendano necessario il rinvio a questi ultimi. Motivi che, appunto, dovranno però essere indicati nell’ATN e che il DAGL sarà chiamato ad esaminare.
A “corredo” del dpcm, il 14 novembre 2024 il Capo del DAGL ha inviato alle amministrazioni anche una Circolare in cui si danno alle amministrazioni proponenti alcuni interessanti suggerimenti da seguire nella redazione degli atti normativi di rango primario, ancora una volta al fine di scoraggiare il fenomeno del rinvio ad atti attuativi: l’introduzione di norme immediatamente precettive e tendenzialmente auto-applicative; la valutazione del ricorso ad allegati all’atto normativo ove la normativa attuativa abbia contenuto prevalentemente tecnico, così da salvaguardare la chiarezza del testo normativo ed al tempo stesso far entrare in vigore le disposizioni attuative contestualmente al testo normativo (si cita come buona prassi in proposito il Codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36); preferire il rinvio ad atti amministrativi generali di indirizzo rispetto al rinvio ad atti normativi secondari; evitare il rinvio ad atti attuativi all’interno dei decreti-legge, elemento che potrebbe apparire sintomatico della carenza dei presupposti di necessità ed urgenza di cui all’art. 77 Cost.
Ove si ritenga invece necessario un rinvio ad un atto attuativo, la Circolare auspica che siano definiti con congruità l’ambito, i criteri e le tempistiche; e con precisione lo specifico procedimento e gli organi per esso competenti, valutando attentamente la natura normativa o non normativa dell’atto cui si fa rinvio.
In definitiva, le innovazioni, introdotte dal dpcm ed ancor più le indicazioni di tecnica legislativa contenute nella Circolare, appaiono da accogliersi positivamente in quanto mirate a prevenire (o, al più, a motivare) il ricorso a provvedimenti attuativi.
Come notato sopra, ci muove ancora tuttavia nell’area del monitoraggio dello stato di attuazione della legislazione. Per una vera valutazione dello stesso, sono ancora da compiersi passi da gigante nel nostro Paese.
3. La sentenza Corte cost. n. 192 del 2024 presenta due profili di interesse in questa sede: ove, ai punti 9 e 13 del Considerato in diritto, si occupa di due questioni riguardanti le fonti del diritto che però in qualche modo si sostanziano in aspetti riguardanti la tecnica legislativa.
3.1. Il primo profilo riguarda le tecniche di redazione di una delega al Governo: quella di cui all’art. 3, comma 1, per la determinazione dei LEP (livelli essenziali delle prestazioni), che la Corte costituzionale qualifica come «delega “in bianco”».
Come è noto, raramente la Corte costituzionale giunge a sindacare l’illegittimità costituzionale di disposizioni di delega per insufficiente determinazione dei principi e criteri direttivi e dunque per violazione dell’art. 76 Cost. Il grado di determinazione di questi ultimi è generalmente visto dalla Corte come una political question, affidata alla libera valutazione delle Camere.
Tuttavia, proprio dalla prospettiva della tecnica legislativa, il ricorso a leggi di delega dai principi e criteri indeterminati, sembra portare con sé, come ebbe a notare Zagrebelsky, la pretermissione di «quell’obiettivo di buona legislazione che la delega legislativa […] deve assicurare, tramite l’effettiva dissociazione dell’impostazione politica generale da quello dell’attuazione normativa» (così G. Zagrebelsky, Conclusioni, in Corte costituzionale, La delega legislativa, Milano, Giuffrè, 2009, p. 326 s.).
Ebbene, nella sent. n. 192 del 2024 la Corte costituzionale riesce a dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, proprio sul presupposto che esso, nell’operare per relationem (cosa di per sé legittima), rinvia a principi e criteri direttivi contenuti in un’altra legge ma recanti finalità, scrive la Corte, «alquanto generiche e inidonee a guidare il potere legislativo delegato, tanto che risulta difficile immaginare che possano fungere da parametro in un eventuale sindacato sui futuri decreti legislativi per eccesso di delega» (cfr. punto 9.2 del Considerato in diritto).
Ancor più specificamente, chiarisce la Corte, l’art. 3, comma 1, ha la «pretesa di dettare contemporaneamente criteri direttivi – per relationem – con riferimento a numerose e variegate materie». Al contrario, poiché i LEP implicano «una delicata scelta politica tra eguaglianza dei privati e autonomia regionale, diritti e esigenze finanziarie e anche i diversi diritti fra loro», occorrerebbero principi e criteri direttivi distinti in relazione ai diversi settori (cfr. punto 9.2 del Considerato in diritto).
In definitiva, la Corte sembra essere riuscita a dichiarare l’illegittimità costituzionale di una delega legislativa “in bianco”, ricorrendo ad un elemento di cattiva qualità di tale disposizione (la «genericità»), specificamente motivandone le ragioni alla luce delle specifiche esigenze dell’oggetto della delega stessa (in questo caso, la determinazione dei LEP).
3.2. Il secondo profilo riguarda invece l’affidamento (da parte dell’art. 3, comma 7) dell’aggiornamento dei LEP determinati con decreto legislativo.
La Corte ha qui buon gioco nel ritenere tale meccanismo «intrinsecamente contraddittorio e dissonante rispetto al sistema costituzionale delle fonti», distinguendosi questo da quello della delegificazione di cui all’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988: quest’ultimo prevede che la legge di delegificazione disponga l’abrogazione di norme legislative previgenti, a decorrere dall’entrata in vigore del regolamento di delegificazione; il primo dispone invece la modifica di un atto legislativo futuro ad opera di un atto sostanzialmente regolamentare (il dpcm). Da qui, conclude la Corte, l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 7, per violazione dell’art. 3 Cost.: ciò in quanto si prevede contraddittoriamente che un futuro atto avente forza di legge possa essere modificato con un atto sub-legislativo (cfr. punto 13.2 del Considerato in diritto).
Il passaggio logico della Corte merita di essere qui segnalato, ancora una volta, per i profili di tecnica legislativa che qui più interessano.
In primo luogo, si menziona il parere del Comitato per la legislazione della Camera che aveva già segnalato il problema nel corso dell’iter legis, valorizzando la Corte, come già in passato, i pareri di tale organo, al punto da conferire loro il ruolo autorevole voce in materia di qualità della legislazione, su cui poggiare indirettamente valutazioni di più stretta legittimità costituzionale di competenza della Corte.
In secondo luogo, è interessante notare come la Corte costituzionale utilizzi il parametro di cui all’art. 3 Cost., declinato sub specie di ragionevolezza delle leggi, per dichiarare l’illegittimità costituzionale di un’operazione (quella di cui all’art. 3, comma 7) compiuta in spregio al sistema delle fonti e, per quanto più qui interessa, alla buona qualità della legislazione. Valore quest’ultimo che, non trovando espresso riconoscimento in Costituzione, non può che ricevere adeguato riconoscimento costituzionale per il tramite di altri parametri, quale, in questo caso, il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. (sui parametri utilizzati dalla Corte costituzionale a presidio della buona qualità della legislazione e sulle passate menzioni di pareri del Comitato per la legislazione, sia qui consentito il rinvio a E. Albanesi, Teoria e tecnica legislativa nel sistema costituzionale. Seconda edizione interamente rivista e aggiornata. Prefazione di Paolo Carnevale, Editoriale scientifica, 2019, p 162 ss.).