1. Nel secondo quadrimestre meritano di essere segnalati, da un lato, l’approvazione della legge 7 aprile 2025, n. 56, recante abrogazione di atti normativi prerepubblicani relativi al periodo dal 1861 al 1946; dall’altra, alcune statuizioni contenute nella sentenza della Corte costituzionale del 15 aprile 2025, n. 44, riguardanti profili di tecnica legislativa in tema di rinvio recettizio e non recettizio ad altra fonte (cfr. punto 7.1 del Considerato in diritto).
2. La legge 7 aprile 2025, n. 56 costituisce un intervento di semplificazione normativa di estremo interesse in questa sede, collocandosi sulla scia degli interventi di abrogazione normativa condotti nell’ambito del meccanismo della delega c.d. taglia-leggi di cui alla legge 28 novembre 2005, n. 246 e volti alla riduzione dello stock normativo vigente. Secondo i dati forniti dal Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa durante la discussione del disegno di legge in Assemblea alla Camera il 7 ottobre 2024, la legge ha condotto all’abrogazione di 30.690 atti prerepubblicani, cioè il 28% dello stockdella normativa statale vigente che, in base all’ultima rilevazione dell’Istituto poligrafico zecca dello Stato, ammontava a 110.797 atti. Si segnala peraltro che al Senato (A.S. 1314) il disegno di legge è stato approvato in sede redigente.
Le principali differenze rispetto al complesso meccanismo di cui alla delega c.d. taglia-leggi (su cui sia consentito il rinvio a E. Albanesi, Teoria e tecnica legislativa nel sistema costituzionale, Napoli, Editoriale scientifica, 2019, p. 251 ss.) sono le seguenti.
In primo luogo, l’abrogazione di atti normativi è ora condotta ad opera di una legge ordinaria. Non più, dunque, attraverso la produzione di effetti ad opera del combinato disposto di disposizioni di legge ordinaria (art. 14, comma 14-ter e comma 17, l. n. 246/05) e di decreti legislativi delegati (decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, c.d. salva-leggi e decreto legislativo 13 dicembre 2010, n. 212, c.d. taglia-leggi, per citare solo i due più importanti); né ad opera di decreti-legge che, se pur autonomi, si affiancarono a quell’operazione (decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 e decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200).
In secondo luogo, si tratta di un’abrogazione espressa di testi normativi puntualmente individuati. Non si fa più ricorso, dunque, all’abrogazione generalizzata di tutti gli atti normativi riferiti a determinati periodi storici (art. 14, comma 14-ter, l. n. 246/05) con l’eccezione di categorie di atti (art. 14, comma 17, l. n. 246/05) e di atti espressamente individuati da “salvare” (d.lgs. n. 179/09), sebbene già allora la tecnica dell’abrogazione espressa fu usata (d.lgs. n. 212/10, d.l. n. 112/08 e d.l. n. 200/08).
In terzo luogo, per quanto riguarda l’abrogazione di regi decreti, recanti disposizioni normative o regolamentari, la legge li abroga a prescindere dalla loro forza normativa. Non si conduce più, dunque, un’operazione fondata su due livelli normativi: quello del c.d. taglia-leggi, attraverso gli atti sopra ricordati, per l’abrogazione di fonti primarie; e quello del c.d. taglia-regolamenti (d.p.r. 13 dicembre 2010, n. 248), per l’abrogazione di fonti secondarie.
Si segnala poi che la l. n. 56/25 deriva dall’unificazione, come testo base in Commissione in sede referente alla Camera, di cinque disegni di legge di iniziativa governativa (A.C. 1168, A.C. 1318, A.C. 1452, A.C. 1572), aventi rispettivamente ad oggetto l’abrogazione di norme repubblicane relative al periodo 1861-1870, di quelle relative al periodo 1871-1890 ed ulteriori norme relative al periodo 1861-1870, di quelle relative al periodo 1891-1920, di quelle relative al periodo 1921-1946 ed ulteriori norme relative all’anno 1910, ed infine di atti repubblicani diversi dai regi decreti. La legge va dunque ad abrogare regi decreti (come si è detto sopra, a prescindere dalla loro forza normativa), fonti di natura primaria (regi decreti-legge e regi decreti legislativi) e fonti di natura regolamentare (decreti del Capo del Governo e decreti del Duce del Fascismo).
La l. n. 56/25 è composta di due articoli.
L’art. 1, comma 1, dispone l’abrogazione dei regi decreti di cui agli allegati A, B, C e D annessi alla legge stessa (e corrispondenti ciascuno alle diverse fasi temporali cui facevano riferimenti gli originali disegni di legge governativi sopra menzionati).
L’art. 1, comma 2, dispone l’abrogazione degli atti prerepubblicani, diversi dai regi decreti, di cui agli allegati E, F, G, H, I, L, M e N annessi alla legge stessa (a ciascun allegato corrisponde una distinta categoria di atti).
L’art. 1, comma 3, dispone che restano comunque fermi gli effetti provvedimentali delle disposizioni prive di effettivo contenuto normativo dei suddetti atti.
L’art. 2 si limita a disporre che dall’attuazione della legge non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Si possono sottolineare alcuni profili positivi del meccanismo di semplificazione normativa di cui alla l. n. 56/25, se paragonati ai meccanismi passati sopra menzionati.
In primo luogo, con il ricorso ad una legge ordinaria si è restituita maggiore centralità al Parlamento, consentendosi che questo potesse controllare nelle forme e nei tempi propri del procedimento legislativo ordinario l’inclusione negli elenchi degli atti da abrogare di atti meritevoli, invece, di rimanere vigenti e potesse disporne con emendamento l’espunzione dagli elenchi. Nelle precedenti operazioni di abrogazione normativa, il Parlamento era potuto intervenire solo in sede di parere sugli schemi di decreto legislativo o di conversione del decreto-legge (in quest’ultimo caso, sotto la pressione del tempo limitato) (sul ruolo del Parlamento nel complessivo meccanismo della delega c.d. taglia-leggi, sia consentito il rinvio a R. Zaccaria-E. Albanesi, Il contributo del Parlamento nel processo di semplificazione normativa mediante abrogazione nella XVI legislatura, in Giur. cost., 2009, 4085 ss.). Nel corso dell’esame in Commissione Affari costituzionali del disegno di legge qui in esame, alcuni atti normativi sono stati effettivamente espunti dagli allegati allo stesso, perché meritevoli di “rimanere in vita” (cfr. XIX leg., Camera dei deputati, Commissione Affari costituzionali, res. sten., 18 settembre 2024).
In secondo luogo, il ricorso ad una legge ordinaria ha evitato quegli inconvenienti, in termini di (in)certezza del diritto, derivanti dall’abrogazione di disposizioni attraverso decreti-legge ma poi “salvate” in sede di conversione (parlò di abrogazione «proposta» al Parlamento, P. Carnevale, Per un tentativo di rilettura critica della c.d. manovra taglia-leggi, in Stud. parl. pol. cost., 2010, p. 88).
In terzo luogo, si è potuti ricorrere ad un unico atto (la legge, appunto) anziché ad atti legislativi e regolamentari, come nel caso del c.d. taglia-regolamenti, sopra menzionato. In quell’occasione, la scelta fu obbligata dai limiti imposti della delega c.d. taglia-leggi ad un intervento su soli atti legislativi primari. L’intervento con legge ha peraltro consentito di risolvere il problema derivante dall’incerta qualificazione delle disposizioni contenute nei regi decreti in termini legislativi o regolamentari: in altre parole, il ricorso alla legge ha consentito di non porsi la questione della natura di queste ultime, contandosi sulla possibilità di abrogare in ogni caso una fonte di grado inferiore ad opera di una fonte di grado superiore (cfr. la Relazione illustrativa dell’A.C. 1168, pp. 4-5).
Infine, il ricorso alla tecnica dell’abrogazione espressa di atti evita quei problemi in termini di certezza del diritto derivanti dalle formule di salvataggio dall’abrogazione per categorie di atti come quella di cui all’art. 14, comma 17, della l. n. 246/05, incapace di dispensare quella certezza a valle che l’intera operazione si prefiggeva (cfr. N. Lupo, Le materie escluse e i decreti legislativi “correttivi”, in La delega “taglialeggi”: i passi compiuti e i problemi da sciogliere, a cura di N. Lupo-R. Zaccaria (a cura di), Roma, Aracne, 2008, p. 51 ss.).
Restano forse solo due questioni da segnalare.
In primo luogo, va sottolineato il fatto che l’individuazione degli atti da abrogare è stata condotta, come sottolineato dal Ministro per le riforme durante la discussione del disegno di legge in Assemblea alla Camera il 7 ottobre 2024, dall’ufficio legislativo del suo Ministero («un gruppo di 30 esperti giuristi, selezionati per questa specifica missione con un bando pubblico») in coordinamento con gli uffici legislativi dei Ministeri competenti in relazione a ciascuna delle materie trattate dai provvedimenti. Si è dunque trattato, ancora una volta, di un’individuazione di atti da abrogare condotta uno actu (rectius: attraverso cinque disegni di legge presentati tra maggio e novembre 2023) e ricorrendo a professionalità appositamente selezionate a tale scopo.
Un metodo, questo, diverso dunque da quello che sembrerebbe invece maggiormente presentarsi ad un’opera di costante e periodica verifica, da parte di un organismo tecnico, della “obsolescenza” di atti normativi nell’ordinamento, salvo poi decisione finale sulla loro abrogazione con legge da parte del Parlamento. Quest’ultimo è il metodo cui si fa ricorso, ad esempio, nel Regno Unito, dove l’opera di repeal (abrogazione), quale strumento di semplificazione normativa, è svolto costantemente e periodicamente da parte della Law Commission, cui fa seguito l’eventuale approvazione di un disegno di legge da parte del Parlamento, sulla scorta delle indicazioni contenute nel rapporto della Law Commission (su tale meccanismo, volendo, cfr. E. Albanesi, I meccanismi di semplificazione normativa nel Regno Unito, in Rass. parl., 2015, n. 2, specie pp. 475-477).
In secondo luogo, qualche perplessità suscita la formula di cui all’art. 1, comma 3 («restano comunque fermi gli effetti provvedimentali delle disposizioni prive di effettivo contenuto normativo dei suddetti atti»). Si tratta di una formula che ricalca quella già usata nell’art. 1, comma 2, del c.d. taglia-regolamenti del 2010 e che sembra essere stata usata anche in questo caso come una sorta di “paracadute” a fronte dell’incertezza del Governo circa l’effettiva persistenza o meno di effetti provvedimentali delle disposizioni prive di effettivo contenuto normativo contenute nei singoli atti da abrogare (stante peraltro la non facile qualificazione, come «provvedimentale», di un effetto discendente da una disposizione contenuta in una fonte). L’art. 1, comma 3, non appare dunque capace di dispensare pienamente quella certezza a valle dell’intera operazione che il meccanismo di cui alla l. n. 56/25 si prefigge.
Come notò il Consiglio di Stato, Sezione consultiva atti normativi, nel parere n. 3244 del 4 agosto 2010 sullo schema del c.d. taglia-regolamenti, una simile formula «appare contraddittoria con l’impostazione del provvedimento, teso alla cancellazione degli atti non più rilevanti. Invero, la ventilata persistenza di effetti amministrativi induce a [disporre] piuttosto l’esclusione [della disposizione produttiva di tali effetti] dalla rimozione totale, [dovendo piuttosto rientrare tale disposizione] a maggiore ragione [in un’eventuale operazione di] riordino delle disposizioni, non considerato [però] nello schema in esame».
3. La sentenza Corte cost. n. 44 del 2025 reca alcune interessanti statuizioni riguardanti profili di tecnica legislativa in tema di rinvio recettizio e non recettizio ad altra fonte (cfr. punto 7.1 del Considerato in diritto).
Oggetto del giudizio in via incidentale, per quanto qui interessa, era l’art. 4-bis del decreto-legge 25 luglio 2018, n. 91 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, nella legge 21 settembre 2018, n. 108. Tale articolo dispone l’aggiunta di alcune parole all’«art. 4, comma 2, ultimo periodo, del decreto del Presidente della Repubblica 23 agosto 2017, n. 146, recante il regolamento, da intendersi qui integralmente richiamato, concernente i criteri di riparto tra i soggetti beneficiari e le procedure di erogazione delle risorse del Fondo per il pluralismo e l’innovazione dell’informazione in favore delle emittenti televisive e radiofoniche locali» (corsivo aggiunto).
Ai fini del sindacato di legittimità, cruciale era per la Corte comprendere se il rinvio compiuto dall’art. 4-bis fosse un rinvio recettizio, operante dunque una novazione della fonte che elevasse il regolamento n. 146/17 a fonte primaria; oppure un rinvio non recettizio, mirante semplicemente ad indicare lo stesso regolamento come fonte competente a regolare la materia.
Nel caso di specie, la Corte giunge a riconoscere il carattere recettizio del rinvio in questione, richiamandosi alcuni propri precedenti giurisprudenziali: vi è rinvio recettizio, ricorda la Corte, quando è chiara la «volontà del legislatore di “incorporare” (sentenza n. 85 del 2013) la norma regolamentare richiamata».
Tale è l’approccio anche sul versante delle regole per la redazione dei testi normativi che sul punto, quantomeno a livello regionale, dispongono espressamente di «evitare il rinvio materiale, giacché è possibile, e più corretto, riscrivere l’intero testo senza operare alcun rinvio»; ma anche che, «se si deve fare un rinvio materiale, il riferimento dev’essere seguito da una formula che indichi il carattere materiale del rinvio», come ad esempio: «l’articolo w della legge z, nel testo vigente alla data di entrata in vigore della presente legge» o «l’articolo x della legge y, nel testo vigente il …» (così l’art. 60 delle Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi per le Regioni, sia nella versione di cui alla terza edizione del dicembre 2007 sia nella versione di cui alla quarta edizione del marzo 2024). La distinzione tra rinvio recettizio e non recettizio non è direttamente trattata nelle regole di drafting a livello statale, dove tuttavia si sottolinea come «ove il riferimento si intenda operato al testo vigente ad una data determinata, tale intento deve risultare in maniera chiara ed inequivoca» (così il punto 12.b della Lettera circolare sulle regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi del Presidente del Senato, del Presidente della Camera e del Presidente del Consiglio del 2001) (si veda la comparazione sul punto tra regole statali e regionali in L. Tafani-F. Ponte, Le tecniche legislative statali, regionali e dell’Unione europea a confronto. Per un auspicabile riavvicinamento, in Osservatorio sulle fonti, 2022, n, 1, Appendice, p. 18).
Nel caso oggetto della sentenza della Corte, la formula usata dal legislatore era quella sopra richiamata (cioè: «il regolamento, da intendersi qui integralmente richiamato»), che risulta per la Corte dirimente per attribuire al rinvio natura recettizia: il legislatore, scrive la Corte, ha utilizzato una formula «tanto peculiare quanto pregnante», che esprime «in maniera inequivoca, la volontà di “riportare” nel d.l. n. 91 del 2018 («qui») le prescrizioni regolamentari, ossia di incorporare le stesse nella fonte primaria, facendo ad esse assumere il valore e la forza di legge». Aggiunge la Corte che tale interpretazione della volontà legislativa risponde ad «una basilare esigenza di linearità delle fonti e di coerenza dell’ordinamento»: il legislatore è quindi intervenuto, con una fonte primaria, su una fonte secondaria e, ove le disposizioni contenute nella fonte secondaria non fossero state elevate al rango legislativo, «l’interprete si sarebbe trovato al cospetto di un “ircocervo” giuridico, ossia di un testo regolamentare recante, all’interno di una sua disposizione, un “frammento” normativo primario» (cioè, le sole parole aggiunte ad opera dell’art. 4-bis del d.l. n. 91/18).
Nulla quaestio sulla ricostruzione della Corte. Dalla prospettiva della tecnica legislativa, non può però non notarsi come la formula letterale usata dal legislatore (che la Corte, per giungere alle sue conclusioni, utilizza sì come elemento dirimente ma accompagna con una serie di altri indici interpretativi più sistematici, quali la sopra menzionata «esigenza di linearità delle fonti e di coerenza dell’ordinamento») non faccia riferimento, ai fini del recepimento, ad una ben precisa data di vigenza della fonte cui si rinvia: è proprio ad una data ben determinata che fanno invece riferimento le sopra menzionate regole di tecnica legislativa (si vedano anche le formule prospettate da R. Pagano, Introduzione alla legistica. L’arte di preparare le leggi, Milano, Giuffrè, 2004, p. 158-159).
Un preciso riferimento, ai fini del recepimento, alla data di vigenza della fonte cui si rinvia, avrebbe forse evitato il complesso contenzioso sorto intorno all’art. 4-bis del d.l. n. 91/18, le incertezze riguardanti il decorrere degli effetti temporali della “legificazione” del regolamento nonché l’intervento del legislatore con legge di interpretazione autentica (si veda una ricostruzione di tali profili, rispettivamente, al punto 6, al punto 7.2 ed al punto 7.4 del Considerato in diritto della sent. Corte cost., n. 44/15)