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Modello costituzionale e trasformazione del sistema delle fonti nelle crisi economica e pandemica. Emergenza e persistenza

di Andrea Cardone

 

SOMMARIO: Sezione I. 1. Le fonti a rischio di “contagio antidemocratico”?. – 2. Ha ancora senso ragionare di “sistema delle fonti”?. – 3. Il contenuto essenziale del “modello costituzionale”; Sezione II. 4. La ricerca delle “persistenze” nelle stagioni della forma di governo parlamentare. – 4.1 (segue): le fonti dall’inattuazione costituzionale alla “stagione d’oro” del parlamentarismo. – 4.2 (segue): il “pentapartitismo” e la degenerazione del sistema delle fonti. – 4.3 (segue): le fonti come strumento di governo nell’avvento della c.d. “Seconda Repubblica”. – 4.4 (segue): le delusioni della “svolta maggioritaria” nel campo delle fonti. – 4.5 (segue): l’arretramento della centralità parlamentare/assembleare in alcune ulteriori prassi (1993-2010) in ambito Ue, costituzionale e regionale. – 4.6 (segue): le fonti nella forma di governo “a tre poli”. – Sezione III. 5. L’accentramento dei processi di produzione normativa nelle mani del Governo nelle relazioni con i livelli della normazione non statale. – 6. I convergenti effetti dei “fattori esogeni” di condizionamento della produzione normativa. – 7. La lezione della “persistenza”: la dislocazione del “baricentro normativo” della forma di governo.

 

This essay will address the most important dichotomy that the conference title suggests, that is, 'emergencies/persistencies'. A combination that refers to the need to distinguish, in the transformations that practice has imposed on the 'constitutional model', long-term trends from the phenomena triggered by the economic crisis and the pandemic. Based on these considerations, the initial part of this contribution (Section I) will be devoted to an attempt to clarify whether the 'constitutional model' of the 'system of sources' accepted by the Constituents in 1948 exists and what its structural and founding characteristics are. This will be followed by a central body of reflection in which an attempt will be made to analyze what evolutions and changes the system of sources has undergone in the more than 70 years of the history of our Republic (Section II) and to give an overall reading from the point of view of the levels of normative production and the incidence of the external factors that have conditioned it (Section III).

Interazioni tra dimensione sovranazionale e dimensione nazionale nella produzione normativa: tra crisi “endemiche” e nuove emergenze

di Antonello Lo Calzo

 

SOMMARIO: 1. Premesse metodologiche (con qualche avvertenza tematica…): ciclicità delle crisi e nuovi fenomeni emergenziali di portata globale. – 2. Crisi ed emergenze come fattori incisivi sul complesso sovranazionale-nazionale delle fonti: implicazioni delle differenze teoriche ed empiriche. – 3. A partire dalle crisi “endemiche”. Le risposte europee alla crisi economica successiva al 2008. Il quadro delle fonti: tra la via eurounitaria e la via internazionale. – 4. L’impatto del diritto di matrice “esterna” su quello nazionale. Il livello costituzionale: tra riforme “positive” e mutamenti “materiali” indotti dalla crisi economica. – 4.1. Il livello sub-costituzionale: tra innovative leggi “rinforzate” e uso della decretazione d’urgenza nella risposta alla crisi economica. – 5. Da una crisi globale a un’emergenza globale. La pandemia come fenomeno complesso che condensa elementi critici ed emergenziali. – 6. La risposta europea all’emergenza sanitaria: un approccio in chiave competenziale. – 7. Limitazione dei diritti, misure di contenimento e primato degli Stati nazionali: le “alterazioni” nei sistemi delle fonti dettate da fenomeni sovranazionali. – 7.1. Cenni sull’uso della decretazione d’urgenza in risposta all’emergenza pandemica. – 7.2. Cenni sull’uso dei Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri in risposta all’emergenza pandemica. – 8. La risposta europea alla crisi post-pandemica. Di nuovo sulla crisi economica, ma con un mutamento di paradigma. – 8.1. L’impatto dell’attuazione del PNRR sul sistema nazionale: tra riforme, condizionalità e fonti. – 9. Postilla: il ritorno della guerra in Europa come “nuovo” fattore emergenziale. Considerazioni minime sull’impatto sulle fonti, tra livello costituzionale e ordinario. – 9.1. Lo spettro di una nuova crisi economico-sociale all’orizzonte? – 10. Il tramonto dell’età aurea del XXI secolo: verso un nuovo diritto delle crisi globali “ricorrenti”? Riflessioni intorno a un concetto e alle sfide lanciate ai sistemi delle fonti. Tra tenuta delle Costituzioni ed esigenze di adeguamento della produzione normativa.

 

The paper analyzes the impact of supranational law and factors on the system of sources of law of national legal system in the contexts of crisis and emergency. Starting from the ontological difference between the two phenomena of crisis and emergency, it observes what are the peculiar responses of legal systems with respect to phenomena that, nowadays, are characterized by a global and supranational essence. The analysis moves from the comparison of three phenomena that have characterized the worldwide history of the last twenty years: the economic crisis, the pandemic emergency and the recent war emergency. This made it possible to detect elements of similarity and aspects of difference among the cases considered, with respect to which a different response by supranational (in particular European) and national institutions was observed. The frequency of critical and emergency phenomena on a global level must lead us to reflect on the ability of States to respond to such events, or if we can consider them “equipped” with the most appropriate tools for this purpose and can, therefore, maintain a leading role - expression of their sovereignty - in a globalized and conflicting world.  

L’impatto dell’emergenza sanitaria ed economica da Covid-19 sul sistema delle fonti tra livello statale, regionale e locale

di Sara Lieto

 

SOMMARIO: 1. Emergenza e crisi: due concetti non assimilabili. – 1.1. Emergenza e crisi nel sistema delle fonti tra «ripristino» degli assetti ordinari e «stabilizzazione» di nuovi equilibri. – 1.2. Matrice economica e/o matrice sanitaria dell’emergenza: modello semplice e modello complesso. – 1.3. Ambito di indagine: il sistema di produzione normativa sull’emergenza sanitaria da Covid-19 nel rapporto tra Stato, Regioni ed Enti locali. – 1.3.1. Dal modello accentrato di produzione normativa, che si è configurato con l’emergenza da Covid-19, derivano i seguenti interrogativi. – 2. La disciplina costituzionale dell’emergenza: stato di guerra, decretazione d’urgenza, potere sostitutivo. – 3. La disciplina dell’emergenza nel diritto positivo: il Codice di protezione civile. – 4. La pandemia in Italia e i modelli normativi «possibili» dell’emergenza. – 5. La diade decreto legge – dPCM e la sentenza della Corte costituzionale n. 198 del 2021. – 5.1. La pandemia come ulteriore fattore di marginalizzazione della «legge» nel sistema delle fonti. – 5.2 I “Decreti Ucraina”. – 6. Le Regioni nella produzione normativa emergenziale: «nelle more» come nuovo dispositivo di espansione temporanea dell’autonomia territoriale. – 6.1. Gli esecutivi regionali e il potere di ordinanza. – 6.2. Le leggi regionali come categoria residuale: il caso della legge della Regione Valle d’Aosta 9 dicembre 2020, n. 11. – 7. Infrastrutture di dialogo tra Stato e regioni: potenzialità e limiti. – 7.1. I principi di autonomia, leale collaborazione e sussidiarietà alla prova dell’emergenza. – 7.2. Il principio di leale collaborazione e il contributo della giurisprudenza costituzionale. – 7.2.1. Il meccanismo della «chiamata in sussidiarietà» e il canone della «trasversalità» nell’ordine delle competenze. – 7.2.2. Il sistema delle Conferenze: cenni. – 8. L’emergenza come fattore di conflittualità «amplificata» tra Stato e regioni: il contenzioso amministrativo. – 8.1. Lo «scarto temporale» di intervento tra fonti sovraordinate e provvedimenti locali: il problema della sincronicità e l’elevata possibilità di contrasto tra le stesse. – 9. La giurisprudenza costituzionale sui conflitti di competenza tra Stato e Regioni: la sentenza n. 37 del 2021. – 10. Bilanci e questioni aperte: accentramento statale e depotenziamento degli strumenti di dialogo con le Regioni nella produzione normativa dell’emergenza. – 11. Definizione di uno statuto costituzionale dell’emergenza: necessità di riattivazione di un dibattito e di uno studio anche in chiave comparativa. – 12. Differenziazione del bicameralismo: per una valorizzazione dell’autonomia regionale nella produzione normativa ordinaria e in quella emergenziale. – 12.1 La Commissione bicamerale per le questioni regionali: una possibile alternativa?. – 13. L’impatto dell’emergenza sanitaria sulla crisi della forma di governo parlamentare.

 

The theme addressed in the article consists of the way in which the system of sources, at state, regional and local level, in the Italian legal system has reacted to the Covid-19 health and economic emergency. The in-depth study of the production of emergency regulations is carried out starting from a broader reflection on two very evocative concepts, emergency and crisis, often used as synonyms to define, in general, exceptional events that impose modalities 'in derogation' of the ordinary instruments of intervention, re-proposing the fundamental theme of the constitutional law of powers and their limits.

I vincoli finanziari tra fatti e norme

di Anna Alberti

 

SOMMARIO: 1. Premesse definitorie. – 2. I vincoli finanziari tra fatti e norme. – 3. I vincoli finanziari creati dal diritto. – 3.1. Le fiscal rules. – 3.2. L’indipendenza forte della Banca centrale come vincolo finanziario. – 3.3. I principi di responsabilità finanziaria ed equità intergenerazionale alla base delle fiscal rules. – 3.4. Sulla responsabilità finanziaria come risvolto di quella politica. – 3.5. Fiscal rules e costituzionalismo democratico-sociale: la tesi conciliante. – 3.6. Il vero punto di vista del costituzionalismo democratico-sociale: l’art. 4 Cost. – 3.7. L’art. 47 Cost. come fondamento giustificativo dell’indipendenza della Banca centrale? – 3.8. La vera ratio del combinato disposto delle fiscal rules e della CBI: la sostenibilità finanziaria. – 4. I vincoli finanziari fattuali. – 4.1. L’emergenza/instabilità finanziaria come vincolo extra-giuridico? – 4.2. I mercati finanziari come vincolo fattuale esterno? – 4.3. Emergenza economica (da Covid-19) e vincoli finanziari. – 4.4. Inesauribilità delle risorse finanziare o vincolo esterno assoluto. – 5. Conclusioni.

 

The matter of the essay is the nature of fiscal rules. It will try to demonstrate that in a monetary dominance system fiscal rules are not exogenous factor influencing the production of legislation.  

Organi tecnici e produzione normativa

di Cecilia Siccardi

 

SOMMARIO: 1. Premessa: delimitazione del campo di indagine. – 2. Un breve excursus storico: tecnica “strumento” del potere. – 3. Quale modello costituzionale? Tecnica “strumento” dei diritti. – 4. Gli “strumenti” di dialogo tra tecnica e potere normativo. – 5. Gli organi tecnici dell’emergenza sanitaria. – 6. Le ragioni che giustificano il dislocamento della valutazione tecnica fuori dal circuito democratico: tra riserva di scienza e riserva di amministrazione. – 7. L’impatto sul sistema delle fonti. – 8. Gli organi tecnici come strumento di delega delle valutazioni tecnico-scientifiche all’amministrazione. – 9. Organi tecnici e riserva di legge. – 10. L’istruttoria: quali garanzie?. – 11. Incertezza tecnico-scientifica e discrezionalità amministrativa. – 12. Linee guida, protocolli e circolari. – 13. Il PNRR e il ricorso agli esperti per le riforme. – 14. Lo “strumento” tecnico europeo. – 15. Un cambio di prospettiva: la legge come milestone. – 16. Riflessioni conclusive.

 

The paper focuses on role of experts committee on legislation. To this end, the paper is divided into three parts. The first part analyses different ways of dialogue between experts and legislative power. The second part focuses on the impact of the experts committee decisions on pandemic legislation.  Finally, the last part of the study focuses on the implementation of the National Recovery and Resilience Plan, which opens up new scenarios in the relationship between science and law.

Fattori esogeni di condizionamento della produzione normativa, indirizzo politico e principio di eteronomia: impressioni di una discussant

di Ilenia Massa Pinto

 

SOMMARIO: L’ipotesi guida: il principio di eteronomia. – 2. I fattori (presunti) esogeni di condizionamento della produzione normativa. – 2.1. I vincoli finanziari. – 2.2. L’emergenza. – 2.3. La tecnica. – 3. Conclusioni: l’attuazione degli obiettivi costituzionali non può essere intesa in senso meramente esecutivo, richiedendo un’ulteriore attività di determinazione pienamente politica.

 

The public debate, including the specialist one, of these extraordinary times has brought out, in all its intensity, a deep change which has to do with the progressive reduction of the space for exercising the political activity as an activity that logically and chronologically precedes the legislative production processes, and which consists properly in the selection of the political targets of the State. This change also occurs due to those that we have assumed in the title as exogenous factors and this reduction is ultimately the greatest symptom of the transformations, of the deviations, from the constitutional model on which we are questioning ourselves. The paradigm shift we are witnessing does not only have to do with the form of government and with the system of sources of law (which, moreover, are two sides of the same coin): the topics discussed by the reports undoubtedly have central issues of constitutionalism in the background, starting perhaps from the first question: who or what is the source of the law as a mandatory rule of action within a political group?

Osservatorio sulle fonti

Rivista telematica registrata presso il Tribunale di Firenze (decreto n. 5626 del 24 dicembre 2007). ISSN 2038-5633.

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