Qualità della normazione (2/2021)

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Quasi nel termine previsto dalla legge (5 maggio invece del 30 aprile) è stata comunicata al Parlamento la Relazione sullo stato di applicazione dell’analisi dell’impatto della regolamentazione relativa al 2020, relazione prevista dall’art. 14, comma 10, della legge 28 novembre 2005, n. 246. Detta relazione, secondo l’art. 19 del DPR 15 settembre 2017, n. 169 (Regolamento recante disciplina sull’analisi dell’impatto della regolamentazione e la consultazione), riporta, oltre ai dati riferiti alle Amministrazioni centrali, “elementi informativi… riferiti alle esperienze di AIR e di VIR presso le istituzioni dell’Unione europea, le autorità indipendenti, le regioni, gli enti locali, evidenziando le migliori pratiche anche a livello internazionale”.

Le esperienze degli enti locali sono diventate, nella Relazione, le esperienze delle province (autonome). E invece anche gli enti locali, anche se solo quelli con maggior numero di abitanti, possono aver interesse ad utilizzare l’AIR e la VIR perché sono procedimenti che si applicano non solo alle leggi e agli atti con forza di legge, ma anche agli atti normativi adottati dai singoli ministri (art. 5 DPCM 169/2017) e quindi anche ai regolamenti di Comuni e Province.
La Relazione inizia con una “Premessa” e prosegue con:
- La valutazione della regolamentazione nelle amministrazioni centrali
- Esperienze di AIR e di VIR a livello europeo e internazionale
- Esperienze di AIR e di VIR nelle autorità indipendenti
- Esperienze di AIR e di VIR nelle amministrazioni regionali e locali
Seguono due allegati:
- Allegato A – provvedimenti esentati ed esclusi dall’AIR nel 2020
- Allegato B - documenti trasmessi dalle autorità indipendenti.

PREMESSA
In questa parte della Relazione si illustrano gli argomenti che saranno trattati nel prosieguo segnalando un miglioramento nell’attuazione degli strumenti per la qualità delle regole, ma anche la perdurante inattuazione in tutti i Ministeri, meno il Ministero della giustizia, delle apposite unità organizzative per le attività di AIR e di VIR previste dall’art. 2, comma 7, del DPCM n. 169/2017.

LA VALUTAZIONE DELLA REGOLAMENTAZIONE NELLE AMMINISTRAZIONI CENTRALI
La normativa prevede che le Amministrazioni statali presentino, entro il 30 giugno e il 31 dicembre, il Programma normativo semestrale contenente l’elenco delle iniziative normative previste nel semestre successivo, fatti salvi i casi di straordinaria necessità e urgenza, con riferimento non solo ai disegni di legge, ma anche ai decreti legislativi, decreti del Presidente della Repubblica e decreti ministeriali e interministeriali.
Per ogni tipo di atto i Ministeri devono indicare una sintetica descrizione dell’oggetto e degli obiettivi riferiti all’intervento normativo programmato, la sussistenza di eventuali cause di esclusione o esenzione dall’AIR, le procedure di consultazione programmate, le Am ministrazioni coinvolte, i pareri da acquisire e gli eventuali termini previsti per l’adozione dell’atto.
La programmazione relativa al primo semestre del 2020 è stata ritardata sia dalla difficoltà di elaborare un documento programmatorio prima dell’approvazione della legge di bilancio giacché questa contiene l’indicazione di numerosi atti attuativi di natura regolamentare, sia dall’emergenza pandemica, che ha determinato un cambiamento repentino della situazione economica e sociale del Paese, dando rilievo ad ambiti di intervento precedentemente non prioritari. Per il secondo semestre del 2020 le Amministrazioni hanno incontrato significative difficoltà programmatorie anche perché impegnate nella predisposizione del nuovo strumento costituito dai DPCM e di tanti decreti legge, entrambi esclusi dalla programmazione normativa.
L’analisi tecnico normativa (ATN). La relazione ATN è prevista per tutti gli atti normativi d’iniziativa governativa, inclusi i disegni di legge costituzionale e i decreti legge, senza previsione di casi di esenzione o esclusione, come nella disciplina dell’AIR. La relazione viene redatta secondo una griglia metodologica allegata alla relazione.
Si ritiene necessaria la revisione e l’aggiornamento della direttiva e della griglia metodologica, con eventuale individuazione di una metodologia semplificata per specifiche tipologie di atti normativi regolamentari.
Sono state 104 le relazioni redatte dai Ministeri ed inviate al DAGL (Dipartimento affari giuridici e legislativi) e quasi la metà di queste (51 casi) sono state rinviate dal DAGL per la loro integrazione sostanziale, in particolare sulla compatibilità con l’ordinamento costituzionale e con le competenze delle Regioni, ordinarie e speciali.
L’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR).
I numeri relativi al 2020 sono i seguenti: 80 relazioni riferite ai decreti legge (con disciplina semplificata); 34 a disegni di legge; 42 a decreti legislativi e 4 a decreti del Presidente della Repubblica. Soltanto 3 le consultazioni pubbliche. Contrariamente al passato, l’Amministrazione deve inviare la relazione AIR al DAGL per la verifica della sua adeguatezza e soltanto dopo al Consiglio di Stato per il suo parere. Questi numeri risentono del condizionamento imposto dalla decretazione d’ urgenza per le necessità riconducibili alla pandemia per Covid-19.
Il DAGL nel corso dell’istruttoria di verifica delle relazioni AIR acquisisce la valutazione tecnica del Nucleo AIR, il quale si pronuncia su tutte le relazioni elaborando una scheda di valutazione che il DAGL trasmette all’Amministrazione con la quale l’AIR è giudicata “adeguata”, “parzialmente adeguata” o “inadeguata”. Il 34 % sono state valutate adeguate, il 18 % sono state valutate parzialmente adeguate e, quasi la metà, il 48%, non adeguate. A seguito delle integrazioni introdotte dalle Amministrazioni alle relazioni giudicate inizialmente come non adeguate, 16 sono state giudicate adeguate e 6 parzialmente adeguate; per le restanti 9 è stato confermato il giudizio di non adeguatezza. I dati sono migliori di quelli dell’anno precedente.
La qualità delle relazioni AIR dipende dal grado di coinvolgimento delle strutture tecniche delle Amministrazioni nel corso dell’analisi di impatto perché, se questo manca, le relazioni AIR hanno una maggiore genericità e tendono a tradursi in una parziale replica di informazioni altrove presenti.
Oltre all’attività di verifica delle relazioni AIR, il Nucleo fornisce un supporto tecnico al DAGL nel valutare l’impatto degli schemi di atti normativi sottoposti al suo esame.

La verifica dell’impatto della regolamentazione (VIR).
Lo scopo dell’attività valutativa ex-post è il miglioramento della produzione legislativa e la verifica della rispondenza degli effetti della legislazione agli obiettivi inizialmente perseguiti. Con la VIR si conclude il procedimento legislativo che dalla VIR dovrebbe ripartire con interventi di integrazione, modifica o abrogazione della normativa in vigore.
Il DPCM n. 169/2007 ha introdotto un sistema selettivo che riserva la VIR ai provvedimenti di maggiore impatto, stabilendo che le Amministrazioni programmino le valutazioni su base biennale attraverso un Piano biennale per la valutazione e la revisione della regolamentazione. Solo 4 i piani presentati e sottoposti al preventivo esame del DAGL a seguito dell’emergenza epidemiologica. Pertanto i nuovi piani biennali dovranno prevedere, insieme alle nuove relazioni VIR, anche quelle del biennio 2019-2020.
L’AIR nella fase ascendente e la partecipazione alla valutazione della normativa comunitaria. La Scuola nazionale dell’amministrazione.
L’AIR in fase ascendente si distingue dall’AIR svolta dalle Amministrazioni statali sulle proposte normative del Governo in quanto è concentrata sull’analisi degli effetti attesi dalla normativa comunitaria a livello nazionale, per fornire al decisore politico i necessari elementi informativi. La Commissione, a gennaio, ha approvato il suo programma di lavoro e il DAGL ha invitato i Ministeri ad individuare le iniziative sulle quali svolgere l’AIR: solo il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha segnalato alcune iniziative. Le cose sono nettamente migliorate con il Programma della Commissione 2021.
Inoltre, le Amministrazioni statali hanno partecipato, per le materie di rispettiva competenza, alle attività di valutazione della normativa comunitaria, anche mediante la partecipazione a una piattaforma che persegue lo scopo di rendere più efficiente e moderna la legislazione comunitaria esistente.
La Scuola nazionale della amministrazione ha continuato, nel 2020, ad offrire una varietà di percorsi formativi legati all’AIR e alla VIR, necessariamente svolti non in presenza.

Esperienze di AIR e VIR a livello europeo e internazionale.
Questa parte della relazione (17 pagine, 39-56), che comprende cinque paragrafi (Principali novità a livello UE e riflessi in ambito nazionale; La Commissione europea; Il Consiglio; La qualità della regolazione in ambito OCSE e riflessi a livello nazionale; Le migliori pratiche a livello internazionale e altre collaborazioni) racconta tante vicende sul Consiglio, la Commissione europea e sull’OCSE che testimoniano l’attenzione ai temi della buona qualità della normazione anche fuori dei confini nazionali.
Il DAGL ha assicurato la rappresentanza del Governo italiano ad un Gruppo di lavoro comunitario. In ambito OCSE, il DAGL ha assicurato la partecipazione attiva ai lavori del Comitato sulla politica della regolazione e ha coordinato la raccolta dei dati e delle informazioni per la rilevazione OCSE sulle pratiche in uso nei vari paesi con riguardo a AIR, VIR e consultazioni, i cui risultati sono previsti in un apposito rapporto previsto per la fine del 2021.

Le esperienze dell’AIR e della VIR nelle regioni.
La Relazione fa presente che i contenuti esposti sono fedelmente riportati come da relazioni comunicate dalle stesse regioni. Solo 9 regioni e province autonome hanno fornito qualche dato:
- In Lombardia, Consiglio e Giunta lavorano insieme tramite un Sottosegretario ai rapporti con il Consiglio regionale, ma non rinunciano a fare separatamente le consultazioni richieste dall’AIR e dalla VIR;
- Nel Veneto, nel 2020, non sono state attivate procedure per l’applicazione dell’AIR e della VIR;
- In Liguria è stata predisposta l’Agenda normativa 2021-2025 e ATN e AIR si svolgono seguendo le regole e le procedure contenute in una circolare del Direttore generale della Direzione centrale Affari legislativi e legali. La VIR, invece, viene fatta principalmente con le clausole valutative;
- In Emilia Romagna opera un Gruppo di lavoro misto Giunta-Consiglio per ottimizzare la necessaria collaborazione. L’ATN ha una scheda più ricca di quella statale e anche l’AIR è disciplinata da una scheda regionale. E’ previsto un visto di correttezza dell’iter legislativo da parte del Capo di gabinetto del Presidente della Giunta e una valutazione particolare per le piccole e medie imprese;
- La Toscana da vari anni ha sostituito l’AIR con la MOA (misurazione degli oneri amministrativi) e non ha mai applicato la VIR;
- Nelle Marche Giunta e Ufficio di presidenza del Consiglio hanno disciplinato d’intesa le modalità di redazione di ATN e AIR;
- In Abruzzo, nessuna valutazione dell’AIR. 58 schede ATN e corso di formazione per due dipendenti per rafforzare le competenze del personale in materia di AIR e VIR. Largo uso delle clausole valutative, ma il tasso di risposta da parte dell’esecutivo e di altri soggetti attuatori è stato sostanzialmente nullo, come negli anni precedenti;
- In Sardegna, nessun progetto AIR. La VIR non è uno strumento attualmente presente nell’ordinamento regionale;
- In Provincia di Trento è previsto un tavolo di coordinamento Giunta-Consiglio con sede presso il Consiglio provinciale che, a causa dell’epidemia, è stato ricostituito solo nel settembre 2020. Una delibera di Giunta del dicembre 2020 si propone di garantire agli atti normativi chiarezza, efficacia, semplicità.
Il DAGL ha individuato elementi informativi ulteriori rispetto a quelli riportati nelle relazioni trasmesse dalle regioni. In Abruzzo è in vigore una legge regionale sulla semplificazione normativa e procedimentale. Nelle Marche, è stato istituito un Osservatorio regionale del turismo con il compito di verificare l’impatto degli interventi realizzati utilizzando le valutazioni dei turisti. Nel Veneto prosegue l’accordo di collaborazione fra la Regione e l’Ente strumentale veneto per il lavoro al fine dell’approvazione di un Piano Povertà.

Qualche (non esaustivo) commento sulla Relazione AIR del 2020.

I miglioramenti ci sono, ma manca ancora l’adempimento più importante e cioè la istituzione di apposite unità organizzative che assicurino un’adeguata capacità di acquisizione di dati e il possesso di professionalità, coinvolgendo le strutture competenti nelle materie di volta in volta oggetto delle iniziative di regolamentazione, nonché altre amministrazioni ed enti pubblici in possesso di informazioni rilevanti ai fini delle procedure valutative (art. 2, comma 7, DPCM 169/2017). Solo il Ministero della giustizia vi ha provveduto. Cosicché gli Uffici legislativi dei Ministeri, idonei per redigere l’ATN, tentano di supplire raccordandosi con le Direzioni dei settori del Ministero e la collaborazione del DAGL e del Nucleo di valutazione.
Con riferimento all’ATN abbiamo visto che quasi la metà delle relazioni presentate al DAGL vengono da questi rinviate e i motivi del rinvio più frequenti riguardano la compatibilità del progetto di atto con l’ordinamento costituzionale e con le competenze delle regioni. Segno evidente, ci sembra, che il personale degli uffici legislativi dei Ministeri ha ancora bisogno dei corsi di aggiornamento organizzati dal DAGL con la Scuola nazionale della amministrazione.
Solo un terzo delle relazioni AIR sono state ritenute adeguate dal Nucleo. E quindi anche qui c’è un problema di adeguatezza delle strutture cui è affidato il compito di eseguire la valutazione AIR. Inoltre, è noto che l’AIR ha bisogno di tempo e per questo è stato previsto un Programma normativo semestrale che, evidentemente, non può prevedere i decreti legge per i quali è prevista un’ AIR con procedura semplificata. Forse, è giunto il momento di valutare se escludere del tutto i decreti legge dall’AIR che, nel 2020, hanno occupato quasi il 50% di tutte le valutazioni AIR.
Della VIR tutti dicono che è il motore del procedimento legislativo in quanto in grado di verificare l’adeguatezza della normativa, ma ciò nonostante continua ad avere applicazioni marginali.
Le notizie sull’AIR e la VIR delle autorità indipendenti occupano gran parte delle pagine della Relazione (parecchie centinaia) riproducendo tanti provvedimenti, normativi e non, che andrebbero esaminati nel contesto delle singole autorità indipendenti, diverse l’una dall’altra, esame evidentemente impossibile in questa sede.
Il basso numero di regioni e province autonome che hanno risposto all’invito del DAGL di documentare come disciplinano e attuano l’ATN, l’AIR, la VIR e le consultazioni, invito previsto dal DPCM 169/2017, e la sommarietà delle risposte date, che invano in DAGL ha cercato di supplire, non sono un bell’esempio della tanto declamata cooperazione fra Stato e Regioni.