Premessa

Il Governo ha presentato al Parlamento l’annuale relazione sullo stato di applicazione dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) relativa al 2022. La legge (n.246/2005, art.14, comma 10) prevede il termine del 30 aprile, ma non è stato possibile (almeno a me) accertarne la data della trasmissione alle Camere. La relazione non si occupa solo di AIR ma anche di VIR (valutazione di impatto della regolamentazione) e ATN (analisi tecnica normativa).

Di queste parti darò conto, tralasciando invece i succinti riferimenti alla formazione del personale statale su questi temi, all’ AIR e VIR a livello europeo e internazionale, delle autorità indipendenti e delle Regioni (solo in dieci hanno risposto alle richieste di dati del Governo).
Continuano i progressi in tema di AIR, documentati dalle relazioni del Governo iniziate nel 2006, proseguite nel 2007/2008 e 2009/2010, e seguite da dodici relazioni annuali, dal 2011 a quest’ultima del 2022.

Principali elementi di riflessione
La letteratura in materia, nota la Relazione, ha rilevato che anche laddove i dati siano disponibili, essi risultano comunque difficilmente confrontabili e utilizzabili, perché un’efficace integrazione di dati provenienti da fonti diverse richiede professionalità non sempre reperibili all’interno delle Amministrazioni.
Particolare attenzione in tema di valutazione dell’impatto è stata dedicata alla procedura che conduce a quantificare gli impatti dei provvedimenti sulle imprese di dimensione piccola e media, perché queste possono risentire in misura maggiore di eventuali oneri amministrativi. Per piccole e medie imprese (PMI) si intende qualunque impresa con un numero di dipendenti non superiore a 250 e fatturato annuo non superiore a 50 milioni di euro, oppure, alternativamente, il cui totale di bilancio non supera i 43 milioni di euro. Meno presenti, invece, le stime su impatti di natura concorrenziale, ossia in grado di influenzare il regime di mercato prevalente in un determinato settore dell’attività economica.
Opportunamente, alcuni Ministeri hanno integrato le unità di personale degli uffici legislativi con le conoscenze e le professionalità dei funzionari delle Direzioni generali e dei Dipartimenti che meglio conoscono il settore sul quale l’Amministrazione intende intervenire in via normativa, cui si è aggiunta una attenta politica di formazione svolta in collaborazione con la Scuola nazionale dell’amministrazione (SNA), offrendo al personale che frequenta tali corsi un inquadramento di taglio prevalentemente pratico-applicativo al problema dell’analisi di impatto.

Novità introdotte
Più d’una le novità introdotte, in particolare nella seconda metà dell’anno e quindi dall’attuale Governo. Sono stati instaurati rapporti costanti con i competenti uffici parlamentari per supportare adeguatamente il Parlamento con adeguate informazioni istruttorie sui provvedimenti adottati dal Governo e sui relativi impatti attesi. Il Servizio per la qualità degli atti normativi del Senato pubblica periodicamente un bollettino che dà conto se l’atto del Governo si accompagna con la relazione AIR. Rispetto al 2021, e a partire soprattutto dalla seconda metà del 2022, si è registrato un notevole incremento delle relazioni AIR trasmesse alle Camere.
Ulteriori contatti sono stati avviati anche nei confronti della Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome.
Per aumentare il livello di trasparenza dell’azione del Governo si è posta maggiore attenzione all’aspetto delle pubblicazioni, sul sito del Governo, delle relazioni AIR e, sui siti dei singoli Ministeri, delle consultazioni pubbliche svolte per la redazione delle relazioni AIR o la predisposizione dei Piani biennali per la valutazione e la revisione della regolamentazione. Inoltre, la relazione informa che sono in corso rapporti con l’Istituto Poligrafico, gestore del portale Normattiva, per verificare la possibilità di rendere visibili all’interno del portale le relazioni AIR dei provvedimenti ivi pubblicati.
Infine, in occasione dell’insediamento del nuovo Governo, è stata organizzata una apposita riunione con i rappresentanti degli Uffici legislativi dei Ministeri (tenutasi però nel febbraio 2023), nel corso della quale si sono affrontati, con i referenti AIR delle Amministrazioni, gli aspetti più rilevanti della disciplina e della sua concreta attuazione.

Alcuni dati sulle AIR
113 sono state le relazioni AIR:
- 34 su decreti legge
- 47 su decreti legislativi
- 18 su disegni di legge
- 10 su decreti del Presidente della Repubblica
- 4 su decreti del Presidente del Consiglio dei ministri.
Dal 2021 al 2022 c’è stato un aumento della percentuale dei provvedimenti corredati di AIR pari a 10 punti, con una diminuzione sia delle richieste di esenzione che delle dichiarazioni di esclusione: segno evidente della maggiore considerazione delle Amministrazioni sull’utilizzo dell’AIR.
Una esclusione che non mi ha mai convinto, già segnalata nei commenti alle precedenti relazioni, è quella che riguarda le norme di attuazione degli statuti delle Regioni a statuto speciale: esclusione prevista dal DPCM n. 169 del 15 settembre 2017, art. 6, primo comma, lettera b): 7 sono le norme di attuazione approvate nel 2022. Non mi convince, perché le norme di attuazione, per una ormai pacifica interpretazione della Corte costituzionale, non si limitano ad attuare lo statuto, ma possono contenere disposizioni con l’unico limite di non esserne in contrasto. E quindi anche le norme di attuazione possono contenere disposizioni di cui è utile conoscere l’impatto.
L’art. 9, comma 5, del Regolamento 169 del 2017 prevede che, all’atto della richiesta di parere al Consiglio di Stato, gli schemi dei regolamenti (ministeriali e governativi) siano non solo corredati da relazione AIR, ma che questa sia stata anche già verificata dal DAGL: solo 16 casi su 38, quindi meno della metà, sono pervenuti al DAGL prima del parere del Consiglio di Stato. Il quale ha sempre avuto una costante attenzione alla rilevazione della presenza dell’AIR (e dell’ATN), ritenendo che senza di esse non si possa di norma procedere all’esame del provvedimento.
Com’è noto, le Amministrazioni debbono procedere, nel redigere la relazione AIR, alla consultazione delle parti direttamente e indirettamente interessate e, nell’anno in esame, le Amministrazioni hanno effettuato consultazioni, anche aperte al pubblico, in caso di provvedimenti di rilevante impatto.

Alcune criticità sulla pratica dell’AIR

La relazione sull’AIR auspica che le relazioni, relative a provvedimenti che disciplinano ambiti regolatori tra loro disomogenei e che vedono quindi la presenza di diverse Amministrazioni titolari dell’iniziativa, superino l’attuale modello di relazione che risulta dalla giustapposizione di relazioni provenienti dai diversi dicasteri coinvolti, che richiedono una necessaria collaborazione che spesso manca. Cosicché l’analisi non riesce a tratteggiare un quadro unitario degli impatti attesi dalle norme, degli interessi in gioco e dei benefici e costi cumulativi che derivano dal provvedimento e che ne dovrebbero giustificare l’adozione.
Infine, si richiama il principio di proporzionalità e cioè una maggiore attenzione ai provvedimenti i cui impatti attesi sui destinatari delle norme sono più estesi e significativi, essendo più utile avere a disposizione un numero inferiore di analisi di impatto, ma di elevata qualità.

La verifica di impatto della regolamentazione (VIR) e l’attività del Nucleo per la valutazione di impatto della regolamentazione (NUVIR).

Lo scopo ultimo della verifica degli effetti delle norme è quello di supportare adeguatamente il processo decisionale volto a revisionare le norme non più adeguate al nuovo contesto, dando inizio quindi a un nuovo ciclo di regolazione e valutazione.
Con la VIR si paragonano gli effetti prodotti con quelli che il decisore si era posto e si confrontano gli effetti del provvedimento così come essi si sono manifestati nella realtà, con quelli che si sarebbero verificati nello stesso arco di tempo se il provvedimento in esame non fosse stato adottato. In entrambi i casi è fondamentale il ricorso alle consultazioni dei destinatari delle norme.
Sono le Amministrazioni a scegliere quali provvedimenti sottoporre a verifica mediante i piani VIR adottati con decreto ministeriale e pubblicati: 5 provvedimenti per il biennio 2021-2022, 4 per il biennio 2019-2020, 28 per le annualità 2023-2024: 7 i Ministeri interessati (dell’Università e della ricerca, Turismo, Giustizia, Economia e Finanze, Difesa, Cultura, Interno).
Le relazioni dei Ministeri inviate al DAGL analizzano come e in che misura il provvedimento ha modificato il contesto sul quale si intendeva intervenire, mentre resta da perfezionare la disamina quantitativa delle cause che hanno portato agli effetti registrati. Le relazioni, dopo la verifica del DAGL, sono state pubblicate sul sito istituzionale del Governo e sui siti delle Amministrazioni competenti.
L’art. 2, comma 10 del già citato decreto 169/2017 prevede che il DAGL si avvalga del Nucleo per la valutazione di impatto della regolamentazione (NUVIR) nello svolgimento delle attività di sua competenza in materia di AIR, VIR e consultazioni e che le valutazioni del NUVIR siano pubblicate sul sito del Governo insieme alle relazioni AIR e VIR.
Ogni relazione AIR è sottoposta all’esame del NUVIR che elabora una scheda, trasmessa all’Amministrazione, contenente un giudizio di sintesi, potendo la relazione essere giudicata come “adeguata”, “parzialmente adeguata”(nel caso in cui le carenze non siano tali da inficiarne la chiarezza complessiva e la congruenza con le indicazioni del cit. Regolamento 169/2017 e della Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 16 febbraio 2018 contenente la Guida all’analisi e alla verifica dell’impatto della regolamentazione) o “inadeguata” (laddove le carenze rilevate siano ritenute significative). L’attività svolta dal Nucleo nel 2022 è stata in notevole crescita rispetto al 2021: 277 valutazioni contro 187.
A seguito dell’attività di verifica del Nucleo, le relazioni AIR definitive evidenziano un generale miglioramento da tutti i punti di vista, anche se permangono difficoltà nella valutazione degli impatti di tipo economico, ambientale e sociale. La qualità delle AIR è comunque strettamente correlata sia alla formazione del personale coinvolto, sia al grado di coinvolgimento delle strutture tecniche (Direzioni generali e uffici di line) delle Amministrazioni proponenti e alla tempestività con cui l’analisi è avviata.
Con riferimento alle VIR, l’attività del Nucleo ha riguardato principalmente il supporto al DAGL per la verifica dei “Piani biennali per la valutazione e la revisione della regolamentazione”. Rispetto agli anni precedenti, vi è stata una maggiore attenzione delle Amministrazioni alla valutazione ex post, sia in fase di pianificazione, sia nel numero di VIR prodotte, sebbene ancora contenuto, anche se rimane ancora da migliorare la collocazione delle VIR nel più complesso ciclo della regolazione, in quanto l’utilizzo dei risultati delle valutazioni ai fini della revisione e manutenzione normativa risulta complessivamente limitato: quindi, dico io, c’è ancora molta strada da fare, con riferimento alla VIR.

L’analisi tecnico normativa (ATN).

La normativa è contenuta nella Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 settembre 2008 che fissa tempi e modalità di effettuazione dell’ATN.
Gli uffici legislativi dei Ministeri hanno personale in grado di accertare l’incidenza della normativa proposta sull’ordinamento giuridico vigente e sul rispetto della Costituzione, della disciplina europea, degli obblighi internazionali e delle competenze delle Regioni. Ma, ciò nonostante, su 113 atti normativi, in 24 di questi non è stata fatta l’ATN. Nell’ultimo trimestre del 2022 però si è assistito ad un aumento della percentuale di atti deliberati in Consiglio dei Ministri e corredati della relazione ATN.
Il DAGL ha richiesto la modifica o integrazione delle relazioni ATN all’incirca nel 20% dei casi, oltre alle modifiche sollecitate per le vie brevi.
Per l’ATN, a differenza dell’AIR, non sono previste esenzioni e esclusioni e quindi vanno redatte per tutti i disegni di legge, anche costituzionali, per i decreti legge e i regolamenti ministeriali e interministeriali.
L’azione di verifica delle ATN da parte del DAGL si è concentrata in particolare sulla compatibilità dell’intervento normativo con l’ordinamento dell’Unione Europea, sull’analisi complessiva degli effetti sull’ordinamento giuridico nonché sulla necessità di successivi atti attuativi (perché no sulle competenze regionali?). E, con riferimento ai decreti legge, è stata riposta particolare attenzione all’esistenza dei presupposti costituzionali di necessità ed urgenza e sulla motivazione della necessità di atti successivi attuativi, oltreché sul rispetto dei limiti di cui all’art.15 della legge 400/1988.