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Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (2/2021)

Aggiornato al luglio 2021

Periodo di riferimento: aprile 2021 – luglio 2021

Nel periodo di riferimento considerato, l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ha adottato una rilevante misura di carattere regolamentare, ovvero la Delibera n. 211/21/CONS, recante le «Linee guida per l'analisi della regolamentazione[1]».

 

Di seguito si riporta una breve descrizione della delibera in commento.

I) Profili introduttivi

L’analisi di impatto della regolamentazione (cd. “AIR”) è un istituto giuridico che ha la finalità di concorrere alla qualità dell’attività normativa, intesa in termini di trasparenza dei processi decisionali e ragionevolezza/proporzionalità delle misure introdotte con le decisioni pubbliche.

Tramite questo strumento, finalizzato all’obiettivo della “qualità della regolazione”, l’amministrazione svolge un percorso trasparente (parallelo all’avvio dell’istruttoria procedimentale o precedente ad esso), comunque ancillare all’iter regolamentare, al fine di assicurare un adeguato apporto conoscitivo sull’opportunità ed efficacia dell’intervento regolatorio. Questa attività confluisce in un documento (Relazione AIR) nel quale sono presentati gli esiti dell’analisi di impatto, ripercorrendo le varie fasi che la caratterizzano e che accompagna l’adozione del provvedimento finale.

Dal punto di vista metodico, l’analisi si basa su una valutazione ex ante rispetto alle diverse opzioni di intervento regolamentare, operando una comparazione delle attese conseguenze positive e negative rispetto alle diverse misure di intervento. Più in particolare, nello svolgimento dell’AIR, le amministrazioni procedono all’individuazione e alla comparazione di opzioni di regolamentazione alternative, inclusa quella di non intervento (c.d. opzione zero), valutandone in termini economici e sociali la fattibilità e gli effetti previsti (costi e benefici). L’esito procedimentale sarà altresì oggetto di una verifica ex post rispetto ai risultati attesi rispetto alle scelte effettuate.

L’applicazione di tale strumento ha quindi un triplice obiettivo:

- promuovere l’efficacia e l’efficienza degli interventi, attraverso l’assunzione di scelte informate e consapevoli circa i diversi effetti che la regolazione è suscettibile di produrre (c.d. better regulation);

- al contempo, l’AIR, che rientra negli strumenti di semplificazione amministrativa, risponde alla finalità di rendere conto, in modo chiaro e trasparente, dell’operato del policy maker al complessivo sistema dei soggetti pubblici e privati con i quali si relaziona (c.d. accountability);

- corredare le scelte politico discrezionali dell’amministrazione di un robusto apparato motivazionale, evidente al decisore e ai suoi interlocutori esterni[2].

Nell’ambito delle politiche nazionali di better regulation, l’AIR è riservata a iniziative normative di impatto significativo su cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni. Mentre per l’attività legislativa e regolamentare del Governo e delle amministrazioni dello Stato l’applicazione dell’AIR è soggetta a una disciplina procedurale e metodologica unitaria[3], le Autorità indipendenti sono tenute a effettuare l’analisi di impatto ai sensi di una distinta disciplina legislativa che ne riconosce espressamente l’autonomia nel dettare “forme e metodi”[4].

II) AIR e procedimenti AGCOM: l’ambito di applicazione

La delibera in commento presenta una peculiarità, nel senso che rappresenta un provvedimento di carattere regolamentare destinato a disciplinare i futuri provvedimenti di carattere regolamentare (cd. norma sulla normazione).

Infatti, il precedente Regolamento AIR[5] individua, in particolare, le categorie di atti a cui può essere applicata l’analisi di impatto. In particolare, l’articolo 1 della delibera stabilisce che:

“(1.) L’Autorità applica l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) ai procedimenti volti all’adozione di atti amministrativi generali, di programmazione o pianificazione e, comunque, di regolazione. (2.) Ai fini dell’applicazione dell’AIR ai procedimenti dell’Autorità, per “atti di regolazione” si intendono gli atti aventi natura regolatoria di contenuto generale o individuale.

La norma stabilisce quindi il criterio generale per cui l’AIR è destinata, in via ordinaria, ad essere attivata in presenza di interventi di carattere regolamentare, salvo gli ulteriori casi individuati. Infatti, lo stesso articolo 1, al terzo comma, prevede che: “L’Autorità stabilisce con linee guida ulteriori criteri e procedure di selezione dei procedimenti rilevanti ai fini dell’applicazione dell’AIR, nonché le modalità e i termini per lo svolgimento delle analisi di impatto. L’Autorità rende pubblici i criteri generali delle analisi di impatto da condurre ai sensi della presente delibera.

Alla luce di questa, i procedimenti esclusi sono quelli volti all’adozione di atti amministrativi di natura squisitamente provvedimentale e a contenuto individuale nell’ambito dell’esercizio di funzioni sanzionatorie, contenziose e ispettive, ferma restando la possibilità di effettuare una valutazione caso per caso circa la necessità di corredare il futuro provvedimento con l’AIR.

III) Segue: il percorso logico-argomentativo dell’AIR

Le Linee Guida, dopo aver circoscritto l’ambito di applicazione oggettiva dell’AIR, descrivono le sequenze attraverso le quali l’analisi si articola.

  1. Il primo step consiste nella descrizione della situazione iniziale (status quo ante). La descrizione della situazione attuale è in ogni caso particolarmente importante, poiché è rispetto allo status quo che sono analizzati i vantaggi e gli svantaggi delle opzioni d’intervento di volta in volta individuate. In questa fase si analizza lo scenario di riferimento, ossia il contesto tecnologico, sociale e di mercato all’interno del quale viene poi individuato e presentato il problema specifico che la regolazione intende affrontare. Se l’intervento regolamentare è esaminato in virtù di un obbligo derivante da norme nazionali o europee, l’analisi del contesto ne individua la base giuridica descrivendo sinteticamente il quadro normativo di riferimento, comprese le disposizioni che attribuiscono all’Autorità i compiti da esercitare attraverso il procedimento e quelle che indicano gli obiettivi dell’intervento regolamentare in una certa materia o sottopongono lo stesso a vincoli.
  2. Vengono quindi analizzate le ragioni che potrebbero rendere opportuno un intervento regolamentare oppure una modifica delle norme vigenti. Infatti, l’analisi del contesto di partenza rappresenta una base idonea a esplicitare le ragioni di opportunità dell’intervento regolamentare. Queste possono avere carattere giuridico, economico e socio-culturale e, di norma, non si presentano isolate ma più spesso contribuiscono in maniera congiunta a motivare la decisione circa l’adozione di una misura regolamentare.
  3. Nel terzo step vengono definiti gli obiettivi che la proposta di atto regolamentare intende perseguire, in modo da renderli espliciti. Gli obiettivi scaturiscono in maniera consequenziale dalle esigenze definite nell’analisi del contesto e sono individuati in ragione del problema riscontrato, in base a un nesso di causalità e proporzionalità. Tali obiettivi (e quindi anche gli indicatori ad essi associati) dovrebbero essere il più possibile SMART, ossia: ➢ specific: gli obiettivi devono essere precisi e concreti, quindi non suscettibili di essere interpretati in modo vario; ➢ measurable: gli obiettivi devono essere definiti in maniera tale che il loro raggiungimento sia verificabile mediante misurazioni quantitative o attraverso l’attribuzione di punteggi e la descrizione qualitativa; ➢ achievable: gli obiettivi devono essere raggiungibili da coloro che ne hanno la responsabilità di attuazione; ➢ realistic: gli obiettivi devono essere migliorativi rispetto allo status quo ma ragionevoli; ➢ time-dependent: gli obiettivi devono essere riferiti ad un periodo di tempo ritenuto adatto al loro raggiungimento.
  1. Inoltre, gli obiettivi indicano anche i destinatari della potenziale misura. I destinatari diretti sono le categorie di soggetti la cui condotta viene a modificarsi come conseguenza dell’intervento regolamentare. Tipicamente sono gli operatori su cui ricadono obblighi e diritti, ma anche utenti dei servizi e dei contenuti che, con l’adozione di provvedimenti dell’Autorità, diventano titolari di diritti e di obblighi. I destinatari indiretti sono le categorie di soggetti su cui ricadono conseguenze rilevanti connesse all’intervento, in virtù di una concatenazione di effetti tra gli attori socioeconomici. È questo il caso degli utenti (sia individui, sia imprese) quando gli interventi dell’Autorità, pur non essendo direttamente ad essi indirizzati, abilitano dei comportamenti nuovi. Infine, l’Autorità stessa può essere vista, talvolta, come un destinatario delle sue proposte regolamentari. Ciò tipicamente può accadere quando si attua una nuova normativa che comporta nuove competenze e attività.
  2. Una volta descritto il contesto, individuati gli obiettivi e i destinatari, l’operazione logica successiva è l’individuazione delle modalità di intervento rispetto agli obiettivi prefigurati in precedenza. A tal fine, vanno identificate le opzioni che si presentano al regolatore in termini di alternative di intervento potenzialmente capaci di rispondere, seppur con diversi effetti, alle esigenze rilevate nei passaggi precedenti dell’analisi. In primo luogo, è possibile lasciare invariato il contesto regolamentare descritto: in questo caso l’opzione zero consiste nella scelta di non modificare o revocare precedenti atti regolamentari e sarà valutata nel corso dell’analisi di impatto. Deve quindi essere individuata una serie di alternative potenzialmente percorribili, il più possibile ampia e credibile, sia per accrescere l’obiettività e la trasparenza del processo decisionale, sia per rendere il policy maker più consapevole della scelta finale. A partire dall’opzione zero, si proporranno, a seconda del caso, forme di: ➢ regolamentazione (diretta o incentivante); ➢ di co-regolamentazione o di auto-regolamentazione (meccanismi spontanei o indotti); ➢ di de-regolamentazione (eliminare o semplificare la regolamentazione esistente).
  3. Infine, l’Autorità opera una valutazione di ciascuna delle alternative attraverso la produzione sistematica di informazioni finalizzate a esprimere un giudizio sulle proposte di intervento regolamentare (analisi costi-benefici). Tipicamente l’Autorità è chiamata ad adottare provvedimenti che producono conseguenze sulle imprese, sui consumatori e sul mercato oggetto di regolamentazione. Volendo, dunque, esemplificare le tipologie di effetti che più di frequente ci si trova ad analizzare, è possibile distinguere principalmente: ➢ gli effetti sulle imprese regolate; ➢ gli effetti sui consumatori; ➢ gli effetti sulla concorrenza; ➢ gli effetti sull’innovazione e sugli investimenti.
  4. La Relazione AIR, il documento finale che descrive l’analisi d’impatto, è, quindi, oggetto di pubblicazione e di consultazione. In essa devono essere evidenziati gli elementi essenziali della valutazione condotta e sintetizzati i passaggi dell’analisi d’impatto e le scelte effettuate, al fine di raccogliere le osservazioni e i diversi punti di vista degli stakeholders. L’adozione del provvedimento finale risulterà essere la sintesi – quanto meno da un punto di vista logico – di una doppia consultazione: una riguardante il testo AIR e l’altra riguardante il testo del provvedimento regolatorio finale.

 

[1] https://www.agcom.it/documentazione/documento?p_p_auth=fLw7zRht&p_p_id=101_INSTANCE_FnOw5lVOIXoE&p_p_lifecycle=0&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=1&_101_INSTANCE_FnOw5lVOIXoE_struts_action=%2Fasset_publisher%2Fview_content&_101_INSTANCE_FnOw5lVOIXoE_assetEntryId=23646444&_101_INSTANCE_FnOw5lVOIXoE_type=document

[2] In particolare, si rammenta che secondo un orientamento consolidato nella prassi di AGCOM, convalidato dalla giurisprudenza amministrativa, “l’AIR deve essere effettuata solo quando le misure regolamentari adottate sono espressione del potere discrezionale dell’Amministrazione” (Tar Lazio Roma, sezione III ter, 26 novembre 2006 n. 13198).

[3] La disciplina dell’AIR è dettata dall’articolo 14, legge 28 novembre 2005, n. 246 “Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005” e dal summenzionato DPCM 15 settembre 2017, n. 169 “Regolamento recante disciplina sull’analisi dell’impatto della regolamentazione, la verifica dell’impatto della regolamentazione e la consultazione”. Ulteriori disposizioni in materia di AIR sono state introdotte dallo Statuto delle imprese (Legge 11 novembre 2011, n. 180) e dal decreto “Semplifica Italia” (decreto-legge 5 febbraio 2012 convertito con modificazioni dalla L. 4 aprile 2012, n. 35)

[4] L’articolo 12 della legge n. 229 del 2003 introduce un obbligo generale nei confronti delle Autorità indipendenti con funzioni di vigilanza, controllo e regolazione dei mercati di dotarsi “nei modi previsti dai rispettivi ordinamenti, di forme e metodi di analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) per l’emanazione di atti normativi e generali, di programmazione o pianificazione e, comunque, di regolazione”.

[5]Regolamento AIR dell’Autorità (delibera n. 125/16/CONS).

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Rivista telematica registrata presso il Tribunale di Firenze (decreto n. 5626 del 24 dicembre 2007). ISSN 2038-5633.

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