1. Introduzione
La Corte di Cassazione, Sez. III, con le sentenze 29 luglio 2025, nn. 21758 e 21759, è intervenuta in maniera sistematica sul rapporto tra giudicato sovranazionale CEDU e giudicato interno, precisando l’estensione oggettiva del primo e i limiti del sindacato del giudice nazionale.
Il principio di diritto affermato è netto: le questioni (domande o capi) già portate dinanzi e decise dalla Corte EDU non possono essere nuovamente esaminate da parte del giudice interno. Residua, in capo a quest’ultimo, soltanto la cognizione delle domande non dedotte davanti alla Corte di Strasburgo, ovvero dedotte ma non esaminate. Il giudice nazionale non può dunque pronunciarsi su domande di danno già accolte o rigettate dalla Corte EDU, pena la violazione del giudicato sovranazionale.
Nel caso di specie, la Corte ha escluso, quindi, la configurabilità di un danno differenziale: essendo le pretese azionate in sede nazionale sovrapponibili a quelle già esaminate dalla Corte EDU, non v’era spazio per un autonomo accertamento risarcitorio interno; le statuizioni sovranazionali, per l’ambito oggettivo in cui sono intervenute, hanno assunto valore preclusivo rispetto a ogni ulteriore sindacato del giudice nazionale. Pertanto, la Corte di Cassazione ha chiarito, mediante la propria pronuncia, che l’effetto del giudicato CEDU opera per oggetto, con conseguente inammissibilità/improcedibilità delle iniziative domestiche che mirino a riprodurre il medesimo thema decidendum, anche se articolate sotto diverse rubriche (ad es. mediante ridenominazioni del pregiudizio a fini risarcitori). Ne consegue, correlativamente, che il giudice nazionale può unicamente: (i) dare esecuzione al dictum sovranazionale; (ii) conoscere dei profili non coperti dal giudicato esterno (domande nuove o non esaminate), fermo l’obbligo di conformarsi all’assetto risultante dalla decisione della Corte EDU.
2. L’antefatto: la vicenda della lottizzazione di ‘Punta Perotti’ e le sentenze CEDU
La decisione in oggetto rappresenta l’ultimo atto della lunga e complessa vicenda processuale relativa alla lottizzazione di Punta Perotti. In sintesi, negli anni Novanta una società, ottenute le autorizzazioni dal Comune di Bari e dalla Regione Puglia, avviò la costruzione di un complesso edilizio nell’area di Punta Perotti, sul lungomare di Bari. L’attività venne tuttavia interrotta dall’instaurazione di un procedimento penale per lottizzazione abusiva, conclusosi con la confisca dei terreni.
All’esito del giudizio penale, la Terza Sezione della Corte di cassazione (sent. 29 gennaio 2001, n. 11716) accertò la macroscopica illegittimità del piano di lottizzazione e della concessione edilizia, poiché consentivano edificazioni in violazione delle distanze minime dal lido marino e da un corso d’acqua previste dalla normativa statale e regionale.
I giudici dichiararono, tuttavia, non colpevoli i legali rappresentanti della società, per mancanza dell’elemento soggettivo, ritenendo che fossero stati indotti in errore scusabile dalla difficile intelligibilità delle norme e dalla condotta delle amministrazioni pubbliche che avevano rilasciato i titoli, rassicurando circa la liceità degli interventi. Nella medesima decisione venne disposta d’ufficio la confisca degli immobili realizzati, ai sensi dell’art. 19, l. n. 47/1985.
Nel 2001 la società costruttrice, assolta nel giudizio penale, proponeva ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo denunciando la violazione dell’art. 7 CEDU e dell’art. 1 del Protocollo n. 1, chiedendo la condanna dello Stato italiano al pagamento dell’equa soddisfazione ai sensi dell’art. 41 CEDU. La ricorrente sosteneva di aver perso la proprietà dei beni confiscati dal giudice penale senza che le fosse imputabile alcuna condotta colpevole e di essere stata destinataria di una sanzione sproporzionata.
La Corte EDU si pronunciò sulla complessa vicenda in due distinti momenti. Con sentenza del 30 gennaio 2009 accertò la violazione degli artt. 7 CEDU e 1 del Protocollo n. 1, condannando l’Italia al pagamento di un indennizzo, a titolo di equa soddisfazione, per il danno morale. Successivamente, con sentenza del 10 maggio 2012, condannò nuovamente lo Stato al pagamento di un ulteriore indennizzo, pari a 9,5 milioni di euro, a titolo di ristoro del danno patrimoniale; somma comprensiva dei costi di costruzione degli immobili poi confiscati e demoliti, della perdita di disponibilità dei terreni ceduti al Comune nell’ambito del piano di lottizzazione e della temporanea indisponibilità di altri terreni, successivamente restituiti ma, nel frattempo, trasformati in parco pubblico.
3. Il giudizio dinanzi al giudice italiano
Nel frattempo, nelle more del procedimento dinanzi alla Corte di Strasburgo, nel 2006 la società instaurava un autonomo giudizio civile innanzi al Tribunale di Bari, convenendo in giudizio il Ministero per i Beni culturali, la Regione Puglia e il Comune di Bari e proponendo un’ulteriore, separata domanda risarcitoria per i pregiudizi asseritamente derivanti dalla vicenda di lottizzazione abusiva: perdita del diritto di proprietà sui beni confiscati, perdita delle somme investite, mancati ricavi, spese sostenute per il procedimento penale e lesione dell’onore e della reputazione. Le amministrazioni convenute replicavano proponendo domande riconvenzionali.
Senonché, la società non dichiarava alla Corte EDU l’instaurazione e la pendenza di tale giudizio interno dinanzi al Tribunale di Bari e, a sua volta, lo Stato italiano non sollevava tempestivamente l’eccezione di mancato esaurimento dei rimedi interni.
Nel 2014 il Tribunale di Bari rilevò l’efficacia vincolante, in termini di giudicato, delle sentenze nel frattempo intervenute della Corte EDU, osservando che l’importo ivi liquidato era superiore al danno allegato dalla società e dichiarando, pertanto, la domanda improcedibile per difetto di interesse. Escluse, inoltre, il lucro cessante per difetto di antigiuridicità. Le domande riconvenzionali degli enti vennero rigettate, avendo la Corte EDU imposto allo Stato italiano di astenersi dal coltivare pretese risarcitorie nei confronti della ricorrente.
Nel 2022 la Corte d’appello, in parziale riforma, ritenne colposa la condotta di tutte e tre le amministrazioni per non avere rilevato il vincolo di inedificabilità, escluse il concorso colposo della società nella causazione del danno e attribuì alle pronunce della Corte EDU efficacia di giudicato, limitatamente al risarcimento per la perdita della proprietà.
La Corte d’appello accoglieva dunque, in parte, la domanda di risarcimento del danno emergente per le spese sostenute nella realizzazione del progetto edilizio, ritenendo che tali voci non fossero state rigettate dalla Corte EDU, non essendo state esaminate nel merito in quanto non dipendenti dall’illegittimità della confisca, e liquidava ulteriori importi. Avverso tale decisione il Comune, la Regione e il Ministero della Cultura proponevano ricorso per cassazione, censurando il riconoscimento dei danni ulteriori.
La Corte di cassazione, chiamata a pronunciarsi sulle questioni in oggetto, con le decisioni del 29 luglio 2025, nn. 21758 e 21759, ha affermato importanti principi in tema di rapporto tra giudicato CEDU e giudicato interno.
4. Le questioni pregiudiziali relative all’interpretazione del rapporto fra giudicato sovranazionale e giudizio interno
Prima di entrare nel merito delle impugnazioni sollevate avverso la sentenza di secondo grado, la Sezione Terza della Cassazione ha ritenuto necessario affrontare ex officio tre questioni preliminari:
a) se il giudice nazionale possa ricostruire l’esatta portata precettiva d’una sentenza pronunciata dalla Corte EDU;
b) se la parte che abbia ottenuto dalla Corte EDU la liquidazione dell’equa soddisfazione di cui all’art. 41 CEDU possa adire il giudice nazionale chiedendo il ristoro di pregiudizi ulteriori;
c) se ed in che misura il giudice nazionale, nella liquidazione del danno, debba tenere conto dell’equa soddisfazione accordata al danneggiato dalla Corte EDU.
Con riguardo alla prima questione, la Sezione Terza ha escluso che il dissenso tra le parti sull’estensione oggettiva della pronuncia di Strasburgo integri una “difficoltà di interpretazione” tale da attivare il meccanismo di cui all’art. 46 CEDU, che riserva in via esclusiva alla Corte EDU – su richiesta del Comitato dei Ministri – l’interpretazione delle proprie decisioni ai fini della loro esecuzione. Ne consegue che il giudice interno non può sollecitare la Corte EDU a determinare la portata precettiva della propria sentenza[1]. A tale conclusione la Suprema Corte è pervenuta sulla base di una triplice motivazione.
In primo luogo, si è rilevato che il thema decidendum non concerneva l’esecuzione della sentenza CEDU da parte dello Stato, bensì la possibile formazione di un giudicato sovranazionale sulle pretese risarcitorie dedotte in sede nazionale: non si trattava, dunque, di verificare se lo Stato italiano avesse dato puntuale esecuzione alla decisione di Strasburgo, ma di accertare se sulle domande risarcitorie si fosse formato un giudicato sovranazionale.
In secondo luogo, è stato osservato che il Comune di Bari e la Regione Puglia non avevano partecipato al giudizio dinanzi alla Corte EDU; non era, pertanto, concepibile attivare la procedura di cui all’art. 46 CEDU nei confronti di soggetti rimasti estranei a quel giudizio.
Infine, si è evidenziato che la stessa Corte EDU ha precisato che, qualora l’equa soddisfazione liquidata ai sensi dell’art. 41 CEDU non esaurisca l’intero danno risarcibile, spetta al giudice nazionale, adito per il surplus, “tenere conto”, “ove occorra”, di quanto già riconosciuto nella liquidazione europea[2].
In sintesi, nel caso di specie non si poneva un problema esegetico della decisione di Strasburgo, bensì un contrasto circa l’eventuale danno differenziale non coperto dall’equa soddisfazione e, correlativamente, sulla formazione di un giudicato sovranazionale sulle pretese risarcitorie della società. Poiché, tuttavia, la sentenza della Corte EDU ha liquidato somme rilevanti (tra cui € 9,5 milioni) a titolo di equa soddisfazione senza precludere, in astratto, la deduzione in sede interna di ulteriori voci non esaminate, spetta al giudice nazionale accertare l’eventuale residuo risarcibile e applicare la compensatio lucri cum damno rispetto a quanto già attribuito a Strasburgo, evitando duplicazioni, senza che vi sia luogo ad attivare la procedura di cui all’art. 46 CEDU.
Quanto alla seconda questione, relativa all’esaustività dell’equa soddisfazione, la Sezione Terza ha affermato che la liquidazione dell’equa soddisfazione da parte della Corte EDU non esclude, in via assoluta, la possibilità di una successiva fase processuale dinanzi al giudice nazionale, ove ricorrano le condizioni che consentono di derogare al principio di sussidiarietà e, dunque, alla regola generale secondo cui la Corte di Strasburgo provvede al risarcimento solo quando la liquidazione interna sia divenuta giuridicamente impossibile (art. 35 CEDU)[3].
Tale deroga opera, in particolare, nei casi di tardiva eccezione di irricevibilità per mancato esaurimento dei rimedi interni ovvero quando il giudizio risarcitorio nazionale, proposto o proponibile, comporterebbe un irragionevole aggravamento del pregiudizio del ricorrente, prolungando eccessivamente i tempi di tutela[4]. Nel caso di specie, la Corte di Strasburgo ha ritenuto «assolutamente irragionevole» imporre alla parte danneggiata di attendere l’esito dei procedimenti interni e di sostenerne i costi, provvedendo pertanto essa stessa alla liquidazione del danno patrimoniale, in luogo del Tribunale di Bari. Ciò non implica, tuttavia, l’esaurimento di ogni possibile pretesa risarcitoria.
La liquidazione dell’equa soddisfazione non preclude infatti, in astratto, la proposizione di una successiva domanda dinanzi al giudice interno, quando siano dedotte voci di danno ulteriori e non esaminate dalla Corte EDU. Ne consegue che la fase nazionale è ammissibile nei limiti delle pretese residue e che il giudice interno, investito della domanda di surplus, deve tenere conto di quanto già liquidato in sede convenzionale, applicando i necessari correttivi ed evitando ogni duplicazione risarcitoria.
Infine, con riferimento alla terza questione, relativa agli effetti della liquidazione compiuta dalla Corte EDU, la Sezione Terza rileva come questa possa produrre, nei confronti del giudice nazionale, due tipi di effetti: a) preclusivi, quando impedisce di esaminare ex novo la medesima pretesa risarcitoria già scrutinata dalla Corte EDU; b) vincolanti, quando è consentito al giudice nazionale riesaminare la pretesa risarcitoria, ma nel rispetto delle statuizioni contenute nella sentenza di Strasburgo.
Con riguardo agli effetti preclusivi, la Corte precisa che essi sono assimilabili al giudicato e discendono dall’impossibilità, per il giudice nazionale, di porsi in contrasto con le statuizioni della Corte EDU, a pena di esporre lo Stato alla responsabilità per violazione della Convenzione. Ne deriva che, «se la Corte EDU ha ritenuto esistente un danno, il giudice nazionale non può andare in contrario avviso; se ne ha negato l’esistenza, non è consentito alle parti reiterare la domanda dinanzi al giudice nazionale, perché ciò equivarrebbe a una inammissibile impugnazione della sentenza pronunciata dalla Corte EDU».
Quanto agli effetti vincolanti derivanti dalla liquidazione, da parte della Corte EDU, dell’equa soddisfazione ex art. 41 CEDU, essi vengono assimilati alla compensatio lucri cum damno. La Corte EDU ha infatti ripetutamente affermato che il giudice nazionale dinanzi al quale sia proseguita o introdotta una domanda di risarcimento per i medesimi danni già liquidati a Strasburgo deve «tenere conto» di quanto ivi riconosciuto. Tenere conto significa che il giudice nazionale deve considerare non solo l’eventuale concessione di risarcimenti da parte della Corte EDU, ma anche le decisioni di rigetto delle domande del ricorrente, poiché «sia la concessione di risarcimenti che i rigetti costituiscono decisioni definitive e complete delle doglianze del ricorrente»[5].
Nel caso di specie, dunque, alla luce di tali principi, non era affatto preclusa alle società lottizzanti la prosecuzione della lite dinanzi al giudice nazionale dopo la sentenza della Corte EDU; restano tuttavia sottratte al sindacato interno le domande di danno già accolte o rigettate a Strasburgo, potendo essere esaminate soltanto le voci non proposte dinanzi alla Corte EDU, ovvero proposte ma da questa non esaminate. In tale perimetro residuo, il giudice interno dovrà computare quanto già riconosciuto in sede convenzionale, evitando ogni duplicazione risarcitoria.
5. La decisione
Dopo aver definito le suddette questioni preliminari, la Corte di cassazione è entrata nel merito dei motivi di ricorso. In particolare, l’attenzione della Sezione Terza si è concentrata sul primo motivo del Comune di Bari (e sui motivi sovrapponibili della Regione Puglia e del Ministero della Cultura), con il quale si censurava la sentenza d’appello per avere frainteso la motivazione della Corte EDU, ritenendo che quest’ultima avesse liquidato solo una parte dei danni, lasciando impregiudicata la restante quantificazione. La Suprema Corte ha invece rilevato che le società lottizzanti avevano chiesto a Strasburgo il risarcimento dei medesimi danni fatti valere nel giudizio nazionale.
La Corte di cassazione ha accertato che tutte le domande di danno erano state già esaminate dalla Corte EDU; alcune accolte e altre rigettate per difetto di causa, senza che alcuna fosse accantonata o non scrutinata. Ne consegue che il giudice interno, accogliendo la domanda risarcitoria proposta innanzi a sé, ha inammissibilmente riesaminato e sovvertito le statuizioni di rigetto contenute nella decisione europea.
La conclusione secondo cui la Corte EDU abbia deciso senza residui su tutte le voci di danno discende, da un lato, da una lettura sistematica della giurisprudenza consolidata di Strasburgo e, dall’altro, dall’analisi intrinseca del contenuto della pronuncia.
Sotto il primo profilo, la Cassazione richiama lo “statuto” della satisfaction équitable ex art. 41 CEDU, ormai configurata come vero e proprio risarcimento: la riparazione deve essere globale e tendere a ristabilire, per quanto possibile, la situazione anteriore alla violazione; essa copre sia il danno emergente sia il lucro cessante derivante dall’attività d’impresa impedita; l’equità nella liquidazione opera solo quando l’ammontare non sia oggettivamente determinabile, mentre, ove lo sia, la quantificazione avviene iuxta alligata et probata; il pregiudizio deve presentare un nesso causale con la violazione e non può essere trascurata la condotta concorrente della vittima. Questo insieme di principi, desunto dalla giurisprudenza europea richiamata dalla Corte, colloca l’art. 41 CEDU nell’alveo di una piena responsabilità risarcitoria e non di un mero indennizzo[6].
Alla luce di tali coordinate, nel caso concreto la decisione di Strasburgo deve intendersi come volta a liquidare tutti i danni ritenuti provati, rigettando quelli non provati o privi di nesso causale con la confisca. La valutazione circa l’equità, l’esaustività o la coerenza della pronuncia convenzionale rispetto alle prove non è scrutinabile dal giudice nazionale senza violare il giudicato sovranazionale e senza alterare l’equilibrio tra le Corti: ammettere una rimessione in discussione innanzi al giudice interno equivarrebbe, simmetricamente per attore e convenuto, a configurare una sorta di impugnazione delle decisioni di Strasburgo, non prevista dalla Convenzione e giuridicamente impossibile.
Sotto il profilo contenutistico, la Corte di cassazione ha comparato l’atto di citazione dinanzi al giudice nazionale con il ricorso alla Corte EDU e con il decisum di quest’ultima, accertando la perfetta sovrapponibilità dell’oggetto delle domande: tutte le pretese fatte valere al Tribunale di Bari coincidevano con quelle sottoposte a Strasburgo e tutte erano state esaminate, alcune accolte e altre respinte.
Ne discende che la decisione della Corte EDU non ha lasciato affatto danni differenziali azionabili in sede interna: tanto le statuizioni di accoglimento quanto quelle di rigetto risultavano coperte da efficacia preclusiva e non potevano essere sindacate dal giudice nazionale.
Conseguentemente, ritenuta la fondatezza del primo motivo del Comune di Bari e dei motivi equivalenti delle altre amministrazioni, e non occorrendo ulteriori accertamenti in fatto, la Corte di cassazione, decidendo nel merito, ha rigettato l’appello delle società avverso le sentenze di primo grado, che avevano correttamente respinto le domande attoree.
6. Considerazioni conclusive
La sentenza in oggetto costituisce un interessante banco di prova per il delicato rapporto tra giudicato interno e giudicato convenzionale, nonché per la definizione dello statuto dell’equa soddisfazione ex art. 41 CEDU quale strumento di piena responsabilità risarcitoria e non di mero indennizzo. La Corte di cassazione, infatti, ribadisce che la funzione della Corte EDU non è solo quella di accertare la violazione, ma anche – quando necessario – di procedere alla completa liquidazione del danno, precludendo ogni possibilità di riesame in sede nazionale delle pretese già esaminate a Strasburgo.
Al tempo stesso, la pronuncia individua con chiarezza il perimetro entro cui può ancora operare il giudice interno, limitato alle sole voci di danno non dedotte o non esaminate in sede convenzionale. Tale spazio residuo, tuttavia, è rigorosamente circoscritto e soggetto al filtro della compensatio lucri cum damno, così da impedire duplicazioni risarcitorie e preservare la coerenza del sistema.
Sotto un profilo sistematico, la decisione appare coerente con la logica della Convenzione, evitando che le sentenze della Corte EDU possano essere indirettamente impugnate mediante il ricorso ai giudici nazionali. In tal modo, la Cassazione tutela l’equilibrio tra corti e il principio, già più volte affermato a livello sovranazionale, secondo cui gli Stati non possono disattendere – né svuotare di effetto utile – le statuizioni di Strasburgo.
Sul piano pratico, vi è il rischio che l’interpretazione restrittiva dell’ambito residuo del giudizio nazionale possa ridurre gli spazi di effettività della tutela, specie nei casi in cui non sia immediatamente evidente se la Corte EDU – per ragioni processuali, non di merito – si sia pronunciata o meno su singoli aspetti del danno. La soluzione adottata dalla Cassazione richiede quindi al giudice interno un’attenta lettura della sentenza europea, al fine di distinguere tra voci effettivamente esaminate e voci soltanto presupposte o non trattate.
In definitiva, la pronuncia offre un contributo significativo alla sistemazione teorica del rapporto tra le due giurisdizioni: riafferma la natura chiusa del giudicato CEDU, chiarisce i limiti dell’intervento del giudice nazionale e ribadisce che la tutela multilivello dei diritti non può tradursi in un’indefinita successione di giudizi, ma deve trovare un punto di equilibrio nell’effettività e nella certezza delle decisioni.
[1] Tale norma è già stata interpretata dalle Sezioni Unite di questa Corte nel senso che al giudice nazionale non è consentito, per difetto assoluto di giurisdizione, interpretare la sentenza della Corte EDU al fine di stabilirne la portata precettiva nei confronti dello Stato. Cfr. Cass., Sez. Un., 16 maggio 2013, n. 11826, in n Giur. it., 2014, 287, con nota di D. Amoroso - P. Pustorino, Aspetti problematici in tema di controllo sull’esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo nell’ordinamento Italiano.
[2] Nel medesimo senso, v. ex multis: Corte EDU, 11 gennaio 2018, Sharxhi c. Albania; 22 novembre 2011, Frendo Randon c. Malta; 11 gennaio 2011, Silva Barreira c. Portogallo, § 38; 17 luglio 2008, Serrilli c. Italia, § 17; 3 agosto 2006, Stornaiuolo c. Italia; 12 giugno 2003, Serghides e Christoforou c. Cipro, § 29.
[3] Di regola, il ricorso alla Corte EDU è ricevibile solo previo esaurimento delle vie di ricorso interne (art. 35 CEDU), persino nel caso in cui una nuova via di ricorso interna, in precedenza inesistente, venga introdotta nell’ordinamento nazionale mentre pende il ricorso dinanzi alla Corte di Strasburgo (nel medesimo senso, tra le altre, Corte EDU, 3 maggio 2007, Grzinčič c. Slovenia, §§ 102-110; Corte EDU, 12 gennaio 2006, İçyer c. Turchia, §§ 74 ss.; Corte EDU, 16 settembre 2014, Stella c. Italia, §§ 65-68; Corte EDU, 29 aprile 2014, Preda c. Romania, §§ 134-142; Corte EDU, 21 marzo 2017, Muratović c. Serbia, §§ 17-20).
[4] In proposito, ex multis, Corte EDU, Grande Camera, 11 luglio 2006, Jalloh c. Germania, § 129; Corte EDU, 6 ottobre 2016, S.L. e J.L. c. Croazia, § 15.
[5] E, quando la Corte EDU, nel liquidare l’equa soddisfazione, ha ritenuto che questa non fosse esaustiva e che il ricorrente potesse chiedere al giudice nazionale somme supplementari, lo ha espressamente dichiarato, Corte EDU, 11 gennaio 2011, Silva Barreira c. Portogallo, § 38: «la Cour souligne que les intéressés ont la possibilité de recevoir des sommes supplémentaires dans le cadre de la procédure en exécution».
[6] L’equo indennizzo pecuniario previsto dall’art. 41 CEDU, in origine concepito come misura dal carattere prevalentemente simbolico, intesa a evidenziare coram populo la violazione della Convenzione da parte di uno Stato membro, si è da molti anni trasformato in un vero e proprio risarcimento del danno. In particolare, esso deve “cancellare le conseguenze [della violazione] in modo tale da ristabilire nel miglior modo possibile la situazione anteriore” così, Corte EDU, 8 marzo 2018, Kanaginis c. Grecia, §§ 17 ss.; Corte EDU, 19 marzo 1999, Iatridis c. Grecia [GC], ric. n. 31107/96, § 32; Corte EDU, 13 novembre 2003, Katsaros c. Grecia, ric. n. 51473/99, § 17.