1. L’agenda “donne, pace e sicurezza”
L’agenda “donne, pace e sicurezza” rappresenta uno dei programmi politici più innovativi delle Nazioni Unite[1]. Essa trae fondamento giuridico dalla risoluzione 1325 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, adottata all’unanimità il 31 ottobre 2000. La risoluzione 1325 è stata la prima volta a porre attenzione all’impatto dei conflitti armati sulle donne e al contributo delle donne nella risoluzione dei conflitti e nella ricostruzione post-conflittuale[2]. Dal 2000 in poi, il Consiglio di Sicurezza ha adottato 9 risoluzioni nel quadro dell’agenda “donne, pace e sicurezza” che hanno ampliato la prospettiva ed approfondito alcuni punti[3].
Muovendo dai dati e dagli studi che dimostrano come le donne nel contesto dei conflitti armati siano vittime di volenza in misura sproporzionata rispetto agli uomini, la risoluzione 1325 ha tracciato le tre linee direttrici dell’agenda, poi riprese e approfondite dalle risoluzioni successive, descritte con l’espressione “3 P”: prevenzione della violenza nei confronti delle donne, protezione delle vittime della violenza e partecipazione delle donne nei processi decisionali e governativi.
Uno degli aspetti evolutivi più interessanti dell’agenda consiste nell’aver dato origine a piani di attuazione a livello nazionale. Dal 2000, l’Italia, attraverso il lavoro del Comitato interministeriale per i diritti umani presso il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale[4], ha adottato 5 piani di azione, l’ultimo dei quali, pubblicato nel mese di agosto 2025, copre il periodo 2025-2029.
2. Il V piano nazionale
Il V piano nazionale mira ad attuare gli obiettivi dell’agenda “donne, pace, sicurezza” nell’ambito di un programma che si articola in 4 obiettivi principali, ciascuno dei quali collegato a specifiche linee di azione, soggetti coinvolti e indicatori. Un elemento innovativo annunciato dal piano è che per la prima volta esso sarà sottoposto ad un processo di monitoraggio politico, che includerà l’organizzazione di riunioni ogni 4 mesi e la redazione di rapporti sullo stato di avanzamento annuale, e che prevederà il coinvolgimento di ONG e rappresentanti della società civile del settore.
Riguardo al contenuto, il piano enfatizza particolarmente l’esigenza di promuovere e rafforzare la partecipazione femminile nelle forze armate e di polizia e, più in generale, nei processi decisionali concernenti i conflitti armati, le missioni di pace e le conferenze per la pace. Infatti, il primo e il secondo obiettivo, che parzialmente si sovrappongono, mirano a rafforzare l’inclusione paritaria ed effettiva delle donne nei processi di pace e in tutti i processi decisionali e, in particolare, ad incrementare la presenza delle donne nelle forze armate e di polizia, consolidandone il ruolo nei processi decisionali relativi alle missioni di pace e nelle conferenze di pace[5]. Le relative linee di azione prevedono il potenziamento di percorsi di formazione delle donne, affinché possano raggiungere anche posizioni leadership, il rafforzamento del dialogo con le ONG attive nel settore e il supporto alle associazioni di donne generalmente impegnate sul fronte della violenza di genere e dei diritti umani. La parte relativa alle azioni, tuttavia, non essendo integrata con riferimento a dati e obiettivi quantitativi da raggiungere, è difficilmente valutabile sul piano dell’impatto. Inoltre, un aspetto ancora da integrare, nella prospettiva della rielaborazione futura del piano, concerne l’indagine sulle cause che ostacolano la partecipazione femminile in certi comparti e settori della funzione pubblica, prodromica alla costruzione di politiche di lungo termine volte a eliminare il divario strutturale della partecipazione e leadership femminile.
Un aspetto diverso da quello relativo alla partecipazione delle donne ai processi decisionali ed operativi, già menzionato nell’obiettivo 2 e più ampiamente considerato nell’ambito dell’obiettivo 3, prevede di rafforzare la “prospettiva di genere” nelle operazioni di pace. Anche in questo caso, le linee di azione si propongono di elaborare politiche specifiche che muovono dall’esperienza differenziale delle donne e delle ragazze nelle aree di conflitto e che tendono all’empowerment delle donne nelle istituzioni nazionali e alla loro tutela dalla violenza di genere. La prospettiva di protezione dal rischio di subire violenze in situazioni di conflitto è al centro dell’obiettivo 3 del piano che punta ad azioni di sinergia con le associazioni e organizzazioni non governative attive sul campo. Si prospetta anche l’azione di raccolta dati relativi alle esperienze che le donne e le ragazze vivono in situazioni di conflitto e che possono portare all’emersione di bisogni e progetti specifici. L’attenzione, tuttavia, è principalmente rivolta all’esperienza della violenza nel contesto dei conflitti armati. Nella fase attuativa sarà importante che il campo di analisi sia essere esteso ad altre esperienze critiche che le donne sperimentano nel contesto del conflitto armato e alla rilevazione delle cause che generano vulnerabilità al fine di elaborare strategie complessive di empowerment femminile[6].
Il quarto e ultimo obiettivo si concentra sulla promozione della comunicazione strategica e sulle azioni di sensibilizzazione, rafforzando la partecipazione italiana alle conferenze ed ai meccanismi di settore (e.g. sistema Nazioni Unite, Croce Rossa, OSCE, NATO, UE, OECD, Consiglio d’Europa), per sostenere ulteriormente l’attuazione dell’Agenda DPS, in sinergia con la società civile, l’università e la ricerca.
3. Il contesto internazionale
Per valutare le potenzialità trasformative del piano è indispensabile considerare il contesto internazionale nel quale esso si inserisce. Come il Segretario Generale delle Nazioni Unite ha rilevato nel rapporto pubblicato nel 2024, l’agenda “donne, pace e sicurezza” sta attraversando un periodo di stagnazione e retrogressione[7]. Uno dei principali motivi di rallentamento è il recesso nella tutela internazionale dei diritti delle donne e dell’uguaglianza di genere a livello globale. La retrogressione è un fenomeno che si osserva in effetti non soltanto nei Paesi che praticano la discriminazione nei confronti delle donne come metodo di governo (Afghanistan, Iran) ma anche, più in generale, nei Paesi che storicamente hanno guidato il processo di cambiamento verso l’uguaglianza di genere. In alcuni Paesi occidentali, ad esempio, l’ideologia sovranista che ispira un numero crescente di governi ha condotto all’elaborazione di politiche di promozione della famiglia tradizionale che tendono a limitare la tenuta dei diritti e delle libertà femminili e mirano a rafforzare le cause strutturali della diseguaglianza.
Vi sono anche altri fattori che hanno frenato l’attuazione dell’agenda “donne, pace e sicurezza”. Tra questi il Segretario Generale delle Nazioni Unite ha indicato le crescenti divisioni e radicalizzazioni geopolitiche che hanno condotto ad una esponenziale diffusione dei conflitti armati e che evidenziano l’incapacità di politici e diplomatici nell’avanzare soluzioni comprensive per i conflitti. La tendenza attuale degli Stati è a confidare meno nei processi negoziali, diplomatici e di mediazione, propendendo verso strategie di riarmo e securitarie[8].
All’aumento dei conflitti corrisponde l’incremento del numero delle donne vittime nei conflitti. Nel 2023 il numero delle donne uccise in conflitti armati è raddoppiato rispetto al dato relativo all’anno precedente ed il trend è in sicuro aumento nell’anno successivo[9]. Il rapporto ha anche rilevato come gli investimenti e i finanziamenti nei confronti delle associazioni attive sul campo, specialmente quelle che operano in maggiore prossimità degli scenari conflittuali, siano ancora insufficienti.
4. Criticità persistenti
In uno scenario internazionale critico, l’adozione del V piano di azione esprime la volontà politica dell’Italia di perseguire l’attuazione dell’agenda “donne, pace e sicurezza”. Nel complesso, tuttavia, il piano segue un approccio ancora settoriale e principalmente focalizzato sull’obiettivo della partecipazione femminile. Una delle dimensioni che richiederebbe maggiore attenzione è quella della prevenzione dell’impatto di genere sui conflitti armati. A questo riguardo l’elaborazione di politiche di prevenzione della violenza richiederebbe una maggiore concentrazione sulle dinamiche che sottendono la violenza nei confronti delle donne. In particolare, la consapevolezza che le cause della violenza non sono biologiche ma culturali[10]. Ciò emerge chiaramente nel contesto dei conflitti armati legati a rivendicazioni identitarie di comunità etniche e nazionali dove il corpo delle donne diviene oggetto di violenza sessuale anche per affermare la supremazia di un’identità etnica o nazionale sull’altra.
Più in generale nei conflitti armati, come negli altri scenari emergenziali (per esempio quelli ambientali), le donne sono maggiormente esposte alla violenza perché sono mediamente più vulnerabili sul piano economico[11]. Nella maggior parte delle società, infatti, l’impostazione culturale ha riservato alle donne il ruolo di assistenti e curatrici dei bisogni familiari mentre agli uomini è assegnata la leadership nella vita pubblica. L’istruzione ed il lavoro per le donne è subordinato alla soddisfazione delle esigenze primarie della famiglia per cui difficilmente le donne raggiungono gli stessi livelli di avanzamento lavorativo e di remunerazione economica. La donna, proprio per le aspettative sociali di genere, è costretta a dedicarsi alla casa, ai fratelli, ai genitori e poi al marito e ai figli e non c’è spazio, né tempo, per studiare e per guadagnare. La maggiore povertà delle donne produce effetti estremi nel contesto dei conflitti armati poiché l’insufficienza dei mezzi spesso impedisce alle donne di spostarsi e salvarsi e le rende più esposte ad ogni forma di violenza. Ecco perché i dati evidenziano che sono soprattutto le donne a subire le conseguenze dei conflitti armati. Pertanto è dalla considerazione della matrice culturale che ogni piano di azione dovrebbe partire per costruire una strategia di prevenzione e protezione, in particolare promuovendo, anche attraverso un potenziamento dei finanziamenti, i diritti delle donne, lavorando soprattutto sulle condizioni socio economiche che impediscono la parità, aumentando diritti e opportunità attraverso progetti finalizzati anche all’educazione, all’istruzione di bambine e bambini, ragazze e ragazzi, donne e uomini[12].
Come già evidenziato, il V piano di azione invece si concentra maggiormente sulla dimensione dell’uguale partecipazione delle donne. Questa è invero una prospettiva dominante della stessa agenda internazionale “donne, pace e sicurezza”. Alcuni studi hanno infatti rilevato come la partecipazione delle donne in misura significativa ai processi decisionali, non solo assicuri legittimità democratica e promuova la capacità di agire delle donne, ma anche impatti sulla governance, portando all’attenzione problematiche e priorità diverse[13]. D’altro canto, l’approccio che le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza seguono nell’agenda “donne, pace e sicurezza” ha anche attratto alcune critiche perché la donna è rappresentata semplicisticamente nel ruolo di vittima della violenza o di soggetto intrinsecamente e aprioristicamente portatore di pace[14]. Una parte della dottrina femminista ha dunque avvertito come questa sia una narrativa fallace e stereotipata della donna che la ritrae quale persona, intrinsecamente e per natura, destinata a rivestire il ruolo della vittima oppure della portatrice di pace, contro una realtà che vede anche le donne nel ruolo di carnefici e di fautrici di conflitti. Si è allora obiettato che la promozione della partecipazione femminile, benché rappresenti un passo importante, non sia di per sé promessa di cambiamento, se non si agisce contestualmente per modificare i valori, la cultura e combattere la persistenza di certi stereotipi e visioni del mondo. Vi è dunque un aspetto che dovrebbe incidere sulla governance: la consapevolezza che le donne non rappresentino una moltitudine indistinta e portatrice, per ragioni biologiche, di valori pacifici[15]. Questa è ancora una volta una lettura stereotipata della donna e del suo contributo ai cambiamenti sociali. Inoltre, non esiste una donna ma esistono le donne nella loro diversità e con le loro molteplici esigenze, esperienze e sensibilità culturali. Questo punto è fondamentale perché apre la questione dell’autenticità della partecipazione in un quadro di diseguaglianza strutturale e induce a interrogarsi su come si possa puntare efficacemente a rafforzare la partecipazione senza affrontare parallelamente il nodo delle cause strutturali della diseguaglianza. Si torna dunque all’esigenza che i piani nazionali stimolino una riflessione e valutazione concreta delle cause che impediscono la partecipazione e la leadership femminile e che mettano al centro la questione culturale e la tutela dei diritti economici e sociali delle donne come premesse per un cambiamento effettivo.
[1] Per approfondimenti sull’agenda “donne, pace e sicurezza” si vedano: https://www.unwomen.org/sites/default/files/Headquarters/Attachments/Sections/Library/Publications/2013/12/UN%20Women%20BRIEFThematicPSUSwebREV3%20pdf.pdf e https://www.unwomen.org/en/articles/in-focus/women-peace-and-security-debate
[2] L’agenda poggia, tra l’altro, sull’elaborazione del tema della violenza contro le donne nel contesto dei conflitti armati da parte del Comitato delle Nazioni Unite contro ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne, in particolare nei commenti generali n. 19 del 1992 e n. 30 del 2013.
[3] Sono le risoluzioni 1820(2008), 1888(2009), 1889(2009), 1960(2010), 2106(2013), 2122(2013), 2242(2015), 2467(2019), 2493(2019).
[4] https://cidu.esteri.it/it/
[5] L’obiettivo 1 recita: “Rafforzare – in maniera continuativa e durevole – il ruolo delle donne nei processi di pace e in tutti i processi decisionali, assicurandone una partecipazione effettiva, paritaria, significativa e sicura, anche accrescendo le sinergie con la società civile, per attuare efficacemente la Risoluzione del Consiglio di Sicurezza 1325(2000) e l’Agenda DPS”. L’obiettivo 2 aggiunge: “Rafforzare la promozione della prospettiva di genere nelle operazioni di pace e valorizzare la presenza delle donne, in particolare nelle Forze Armate e nelle Forze di Polizia, consolidandone il ruolo nei processi decisionali relativi alle missioni di pace e nelle conferenze di pace”.
[6] M. Haeri e N. Puechguirbal, From helplessness to agency: examining the plurality of women’s experiences in armed conflict, in International Review of the Red Cross, 2010, p. 103 ss.
[7] Segretario generale ONU, UN doc. S/2024/671, 24 settembre 2024, https://www.securitycouncilreport.org/un_documents_type/secretary-generals-reports/?ctype=Women%2C%20Peace%20and%20Security&cbtype=women-peace-and-security.
[8] Ibidem, par. 4.
[9] Ibidem, par. 3.
[10] M. Frulli, Article 2. Scope of the Convention, in M. Frulli, S. De Vido (a cura di), Preventing and Combating Violence Against Women and Domestic Violence. A Commentary on the Istanbul Convention, Edward Elgar Publishing, 2023, p. 95 ss.; J. Gardam e H. Charlesworth, Protection of Women in Armed Conflicts in Human Rights Quarterly, 2000, p. 148 ss.; C. Chinkin, Gender and Armed Conflict in A. Clapham, P. Gaeta (a cura di), The Oxford Handbook of International Armed Conflict, Oxford University Press, 2014, p. 675 ss.
[11] C.R. Okoyeuzu, A.I. Ujunwa, N.N. Nkwor, E.U. Kalu, M.A.S. Al-Faryan, Interactive effects of armed conflict and climate change on gender vulnerability in Sub-Saharan Africa, in International Journal of Social Economics, 2024, p. 347 ss. Per un esame dell’impatto delle emergenze ambientali sulle donne si rinvia a S. De Vido, D. Russo, E. Tramontana, Gendering International Legal Responses to Environmental Chronic Emergencies, Edward Elgar, 2026.
[12] Per una riflessione sul concetto di pace e sul rapporto tra pace e diritti economici, sociali e culturali si veda L. Arimatzu, C. Chinkinh, Gendered Peace through International Law, Hart Publishing, 2024.
[13] Si vedano, ad esempio, le riflessioni in J. Lovenduski (a cura di), State Feminism and Political Representation, Cambridge University Press, 2005. Così anche Comitato delle Nazioni Unite per l’eliminazione della discriminazione nei confronti delle donne, General recommendation No 40. on the equal and inclusive representation of women in decision-making systems, 25 ottobre 2024, https://www.ohchr.org/en/documents/general-comments-and-recommendations/general-recommendation-no-40-equal-and-inclusive.
[14] T. P. Paige, S. Henderson, J. Stagg, Women, Peace, and Security: Getting Women in the Room is a Start Not an End Goal, in J. Jarpa Dawuni (a cura di) The Oxford Handbook of Women and International Law, Oxford University Press, 2025.
[15] C. Powell, How Women Could Save the World, If Only We Would Let Them: From Gender Essentialism to Inclusive Security, in Yale Journal of Law & Feminism, 2017, p. 271; V. De la Rosa, L.M. Làzaro, How Women Are Imagined through Conceptual Metaphors in United Nations Security Council Resolutions on Women, Peace and Security, in Journal of Gender Studies, 2019, p. 373 ss.; S. Willet, Security Council Resolution 1325: Assessing the Impact on Women, Peace and Security, 2010, in International Peacekeeping, p. 142 ss.