La Regione Emilia-Romagna, con D.G.R. n. 390 del 24 marzo 2025, ha introdotto il c.d. “ticket” farmaceutico, ossia una forma di compartecipazione alla spesa, al dichiarato fine di garantire la sostenibilità economica del Servizio Sanitario Regionale attraverso la riduzione della spesa farmaceutica convenzionata.
Nel dettaglio, si prevede – a partire dal 2 maggio u.s. – la compartecipazione alla spesa farmaceutica, da parte dei cittadini, per l’acquisto dei farmaci di fascia A, nella misura di euro 2,20 a confezione di medicinale per un massimo di euro 4,00 per ricetta. Sono esclusi da tale compartecipazione i cittadini in condizioni di particolare vulnerabilità sociale, economica o sanitaria, puntualmente elencati al punto 2) della citata delibera.
La misura in parola, già prevista – in forme simili – da altre regioni italiane (cfr. “Il monitoraggio della spesa sanitaria”, 2024), è stata introdotta con la contestuale modifica – disposta dal medesimo atto – della D.G.R. n. 2076 del 3 dicembre 2018 (“Revisione delle modalità di compartecipazione alle prestazioni di assistenza sanitaria a favore delle famiglie con almeno 2 figli a carico”) con cui la Regione Emilia-Romagna aveva stabilito, a decorrere dal 1° gennaio 2019, l’esenzione dalla compartecipazione sulle prestazioni di prima visita specialistica per i componenti di nuclei familiari con almeno due figli a carico. Esenzione che, per analoghi fini di sostenibilità, è stata ora circoscritta ai soli figli a carico di età inferiore o uguale a 14 anni.
Il 26 marzo 2025, a distanza di pochi giorni dalla delibera di Giunta n. 390 del 2025, l’Assemblea legislativa regionale ha approvato il «Bilancio di previsione della Regione Emilia-Romagna 2025-2027». Entro le ventiquattro ore successive, come previsto dall’art. 9, co. 2, della l.r. n. 23/2007 (“Costituzione e funzionamento della Consulta di Garanzia Statutaria”, v. L. SCAFFARDI, 2018), il gruppo assembleare “Forza Italia - Berlusconi – Ugolini Presidente – Noi Moderati” ha presentato, ai sensi dell’art. 69, co. 1, lett. c), dello Statuto e dell’art. 55, co. 1, del regolamento dell’Assemblea legislativa regionale, una richiesta di parere alla Consulta di Garanzia Statutaria sulla conformità della deliberazione legislativa allo Statuto regionale (prot. n. 8985.E del 27 marzo 2025), provocando la sospensione della relativa promulgazione ex art. 9, co. 2, l.r. n. 23/2007.
Secondo il gruppo richiedente, la legge sub iudice avrebbe introdotto un ticket sui farmaci in violazione, innanzitutto, dell’art. 68, co. 6, dello Statuto, ai sensi del quale “con legge di approvazione del bilancio non possono essere istituiti nuovi tributi e stabilite nuove spese”; in secondo luogo, risulterebbero violati i principi di certezza, veridicità, attendibilità, correttezza e comprensibilità che devono assistere la redazione dei bilanci di previsione, in quanto tale ticket difetterebbe di ogni specificazione circa le modalità di applicazione, l’entità del prelievo, i farmaci interessati, le fasce di reddito coinvolte, così traducendosi in una violazione delle prerogative dei consiglieri regionali (artt. 14 e 31 dello Statuto), in quanto privati della possibilità di conoscere i presupposti di applicazione della compartecipazione alla spesa farmaceutica al momento della discussione e della votazione del progetto di legge.
La Consulta di Garanzia Statutaria, riunitasi nella seduta del 28 marzo 2025, pur rilevando la “non completezza” della richiesta di parere che, ai sensi dell’art. 9, co. 2, lett. a), l.r. n. 23/2007, avrebbe dovuto contenere l’indicazione delle disposizioni del progetto di legge ritenute contrarie alle norme statutarie, ha ritenuto di esprimere ugualmente il proprio parere, evidenziando – in primis – come la contestata compartecipazione all’acquisto dei medicinali non trovi fonte nel testo di legge censurato, bensì nella D.G.R. n. 390 del 2025.
L’organo regionale “di difesa della rigidità statutaria” (T. GROPPI, 2001) ha altresì precisato come il ticket, incassato al momento della fornitura della prestazione, comporti una riduzione di quanto dovuto dalla Regione per la farmaceutica convenzionata, ingenerando “minori oneri a carico delle Aziende sanitarie locali [che andranno] a versare nelle casse delle farmacie localizzate sul territorio regionale una somma inferiore rispetto a quella versata nell’anno precedente”. Sicché, la compartecipazione – che, in Italia, già nel 2022, ha raggiunto quota 1,5 miliardi (Corte dei Conti, 2023) – costituisce “una posta positiva nei quadri previsionali delle finanze delle Aziende sanitarie, le quali, pur funzionalmente dipendenti dalla Regione, sono enti dotati di apposita autonomia di bilancio”. Conseguentemente, le informazioni contabili delle ASL “non rientrano nel documento regionale di programmazione finanziaria, poiché si riferiscono ad enti dotati di una soggettività giuridica e finanziaria distinta da quella della Regione”. Tale interpretazione risulterebbe corroborata, peraltro, dalla precisazione contenuta al punto 6) della D.G.R. n. 390 del 2025, secondo cui le misure previste dalla stessa non comportano alcun onere a carico del bilancio regionale.
Il gruppo consiliare richiedente sarebbe incorso, quindi, secondo la Consulta di Garanzia Statutaria, in una forma di “aberratio ictus”, imputando alla deliberazione legislativa una scelta formalmente compiuta dalla Giunta.
Tuttavia, nel dichiarare per tale via la non fondatezza delle censure esposte nella richiesta e la conseguente conformità della legge allo Statuto, non si può non notare come la Consulta abbia volontariamente omesso di approfondire l’ulteriore e controverso profilo evidenziato dal gruppo ricorrente concernente la natura giuridica del ticket, alla luce della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., su cui, come osservato in dottrina, continuano ad esservi “poche e poco impegnative prese di posizione” (E. FERRARI, 2017). L’organo di garanzia ha ritenuto opportuno chiosare, nel caso di specie, con un richiamo all’inquadramento formale della legge di bilancio, funzionalmente inidonea a innovare l’ordinamento giuridico, secondo il dettato dell’art. 68, co. 6, dello Statuto, che – in ogni caso – “vieta l’istituzione di nuovi tributi o la previsione di nuove spese attraverso l’approvazione, in via legislativa, del bilancio”.
Riferimenti bibliografici e report:
E. FERRARI, Ticket sanitari, prestazioni imposte e livelli essenziali delle prestazioni, in Rivista AIC, n. 4/2017, 30 dicembre 2017.
T. GROPPI, Quale garante per lo statuto regionale?, in Le Regioni, n. 5/2001, p. 841-852
R. ROMBOLI, La natura e il ruolo degli organi di garanzia statutaria alla luce delle leggi regionali di attuazione degli Statuti e della giurisprudenza costituzionale, in P. CARETTI, E. ROSSI, Osservatorio sulle Fonti 2009. L’attuazione degli Statuti regionali, Torino, 2010, p. 77-102.
L. SCAFFARDI, L’attività consultiva degli organi di garanzia statutaria: l’esperienza della Consulta di garanzia statutaria della regione Emilia-Romagna, in Osservatorio sulle fonti, n. 3/2018.
AIFA, Monitoraggio della Spesa Farmaceutica Nazionale e Regionale, Gennaio-Dicembre 2024, 29 aprile 2025.
Corte dei Conti, Rapporto 2023 sul coordinamento della finanza pubblica, 2023.
Ragioneria Generale dello Stato (MEF), Il monitoraggio della spesa sanitaria, Rapporto n. 11, 2024.