Fonti Regioni speciali e Province autonome

Novità legislative della Regione Valle d’Aosta (gennaio-aprile 2019) (1/2019)

I primi quattro mesi del 2019 sono stati caratterizzati dall’insediamento di una nuova Giunta e da una situazione politica molto frammentata e problematica. Questo contesto ha limitato l’attività del Consiglio regionale; si può comunque segnalare l’approvazione di alcune leggi di particolare interesse.

Ulteriori misure di prevenzione e contrasto alla ludopatia. Modificazioni alla legge regionale 15 giugno 2015, n. 14 (Disposizioni in materia di prevenzione, contrasto e trattamento della dipendenza dal gioco d'azzardo patologico. Modificazioni alla legge regionale 29 marzo 2010, n. 11 (Politiche e iniziative regionali per la promozione della legalità e della sicurezza)).

Nell’arco di pochi mesi dall’ultimo intervento legislativo, la Regione introduce, con l.r. 27 marzo 2019, n. 2, ulteriori misure di prevenzione e contrasto alla ludopatia. Tale iniziativa regionale pare legittimamente ricompresa nell’esercizio delle competenze regionali in materia di sanità e di politiche sociali.
L’obiettivo del legislatore valdostano è quello di rafforzare e chiarire le principali misure delle precedenti normative, volte principalmente a ridurre la disseminazione di slot machine sul territorio regionale, di concentrarle in aree lontane da zone definite sensibili, ossia quelle frequentate da soggetti più vulnerabili come giovani, persone anziane e persone in difficoltà economica.
Con l.r. 15 giugno 2015, n. 14 la Regione introduceva le prime norme di prevenzione e contrasto alla ludopatia che, tra le altre cose, disponevano il divieto di aprire e gestire sale e spazi da gioco in prossimità di luoghi sensibili quali ospedali, scuole, ludoteche, strutture di assistenza sociale e centri culturali, sportivi o ricreativi. Mentre con l.r. 17 dicembre 2018, n. 10 accorciava i tempi di applicazione di alcune delle misure previste dalla l.r n. 14 del 2015.
La l.r. n. 2 del 2019 innova l’impianto legislativo esistente attraverso una precisazione e un rafforzamento delle disposizioni già esistenti. Nello specifico, incrementa l’elenco dei luoghi sensibili introducendo le banche, gli sportelli bancomat, i luoghi di culto e i negozi “compro-oro” (art. 2, comma 1), specificando i criteri di individuazione di tali luoghi e le modalità di tracciatura delle circostanti aree di interdizione (art. 3). Sono stati inoltre introdotti dei precisi limiti orari di utilizzo delle slot machine: le sale e gli spazi da gioco potranno rimanere aperti solamente per periodi massimi di due ore consecutive, intervallate da pause della medesima durata, all’interno di precise fasce orarie giornaliere (art. 2, comma 2).
In definitiva, la legge regionale si muove nella direzione di un’intensificazione delle misure di prevenzione e contrasto alla ludopatia, attraverso norme cercano un non agevole contemperamento tra esigenze di tutela della salute e di tutela sociale di soggetti vulnerabili da una parte, e, dall’altra, di tutela delle libertà di iniziativa economica, di stabilimento e di prestazione dei servizi, protette da norme di matrice nazionale ed europea.

Disposizioni in materia di Garante per l'infanzia e l'adolescenza. Modificazioni alla legge regionale 28 agosto 2001, n. 17 (Disciplina del funzionamento dell’Ufficio del Difensore civico. Abrogazione della legge regionale 2 marzo 1992, n. 5 (Istituzione del Difensore civico)).

Il Consiglio regionale valdostano ha approvato – con l.r. 27 marzo 2019, n. 3 – una modifica della l.r. 28 agosto 2001, n. 17 che reca la disciplina del funzionamento dell’Ufficio del Difensore civico, attribuendo a quest’ultimo anche la funzione di Garante per l’infanzia e l’adolescenza.
La legge si compone di due articoli; il primo inserisce l’art. 2-quater alla l.r. n. 17 del 2001 che declina le funzioni del Difensore civico in qualità di Garante per l’infanzia e l’adolescenza, mentre il secondo contiene una disposizione di carattere finanziario che vincola una somma di 10000 euro all’anno per l’applicazione della legge.
Come risaputo, il Garante per l’infanzia e l’adolescenza è una figura di garanzia dei diritti dei minori che – come il Garante dei diritti delle persone sottoposte a misure restrittive della libertà personale – nasce nell’ambito dell’autonomia delle Regioni che, come sancito dalla sentenza della Corte cost. n. 48 del 1983, permette di istituire enti non espressamente previsti dall’art. 121 Cost. Come tutte le altre figure di garanzia regionali, anche questa trae ispirazione dal modello dell’Ombudsman svedese, ma si caratterizza per una maggiore specializzazione nella tutela non giurisdizionale di specifiche situazioni giuridiche, oltre a far riferimento a fonti internazionali che ne incoraggiano la costituzione. Tali sono la Convenzione europea sull’esercizio dei diritti del fanciullo, conclusa a Strasburgo il 25 gennaio 1996 (ratificata dall’Italia con l. 20 marzo 2003, n. 77) e la Convenzione ONU sui diritti del fanciullo del 20 novembre 1989 (ratificata dall’Italia con l. 27 maggio 1992, n. 176).
La nascita di questo organo di garanzia è avvenuta dunque nel contesto regionale, ma all’istituzione di Garanti regionali ha fatto seguito quella di uno nazionale, con l. 12 luglio 2011, n. 112 (diversamente, non esiste ancora nell’ordinamento italiano un Difensore civico nazionale).
Fino all’approvazione di questa disciplina, la Regione Valle d’Aosta era rimasta l’unica Regione italiana a non aver regolato le funzioni di Garante per l’infanzia e l’adolescenza. La soluzione adottata dalla Valle d’Aosta, ossia quella di accordare tali attribuzioni al Difensore civico – che, inoltre, è titolare delle funzioni di Garante dei diritti delle persone sottoposte a misure restrittive della libertà personale – fa proprio un modello seguito anche da altre Regioni, volto a unificare le funzioni di garanzia in un’unica figura.
Questa scelta non è esente da profili problematici, desumibili anche dal confronto con le altre esperienze regionali.
In primo luogo, l’accorpamento di funzioni richiede un’implementazione delle risorse e della dotazione organica degli uffici di supporto di cui la legge si fa solo parzialmente carico.
In secondo luogo, è problematico individuare persone che abbiano adeguate competenze in ognuno di questi settori di attività. A tal proposito, va inoltre segnalato che la legge regionale oggetto della presente analisi non introduce alcuna nuova disposizione in materia di requisiti per la candidatura a Difensore civico, non richiedendo dunque ad esso alcuna specifica competenza in materia minorile.
In terzo luogo si pone anche un problema di coordinamento con la legge nazionale che, accennando ai Garanti regionali, sottolinea che essi debbano avere “i medesimi requisiti di indipendenza, autonomia e competenza esclusiva in materia di infanzia e adolescenza previsti per l'Autorità garante”. La criticità attiene all’indicazione della necessaria competenza “esclusiva” in materia minorile, che evidentemente non trova riscontro in quelle Regioni, come la Valle d’Aosta, ove tutte le funzioni di garanzia sono esercitate da una sola figura.
Passando al contenuto specifico della l.r. n. 3 del 2019, l’art. 1, che introduce l’art. 2-quater nella l.r. n. 17 del 2001, richiama, al comma 1, le fonti internazionali, nazionali e regionali che tutelano i diritti dei minori e sulle quali si basa l’operato del Difensore civico in qualità di Garante per l’infanzia e l’adolescenza. Il comma 2 definisce gli indirizzi che ispirano l’azione del Difensore civico in questo specifico settore, ossia: a) diffondere e realizzare una cultura dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza nell'ambito della cultura dei diritti umani; b) segnalare e raccomandare azioni normative e legislative a favore dei diritti dei minori; c) monitorare e vigilare sulla tutela dei diritti dei minori e segnalare le violazioni ai competenti organi sociali e giudiziari; d) promuovere i diritti, i bisogni collettivi e gli interessi diffusi dell'infanzia e dell'adolescenza a livello familiare, scolastico, formativo, territoriale, urbano, ambientale, sociale, educativo, culturale, economico e in relazione alle nuove tecnologie e ai fenomeni migratori. Al comma 3 sono elencate le funzioni di questa figura, che ricomprendono un ampio ventaglio di azioni volte alla tutela non giurisdizionale dei diritti dei minori, alla sensibilizzazione pubblica sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, al contrasto della violenza sui e tra i minori, al controllo dell’operato della pubblica amministrazione. Il comma 4, da ultimo, dispone che il Difensore civico, in qualità di Garante per l’infanzia e l’adolescenza, può intrattenere rapporti di collaborazione con le amministrazioni operanti sul territorio regionale oltre che rapporti di studio, di scambio e di ricerca con organismi pubblici e privati.
In conclusione, la l.r. n. 3 del 2019 colma una lacuna dell’ordinamento valdostano disciplinando le funzioni di garanzia dei diritti dei minori, presentando però alcuni profili problematici le cui conseguenze andranno valutate nel concreto nei mesi e negli anni a venire.

Disposizioni in materia di elezione del Consiglio regionale della Valle d'Aosta, ai sensi dell'articolo 15, secondo comma, dello Statuto speciale. Modificazioni alla legge regionale 12 gennaio 1993, n. 3 (Norme per l'elezione del Consiglio regionale della Valle d'Aosta).

Nel corso dei primi mesi del 2019 il Consiglio regionale valdostano ha esaminato e approvato due proposte di legge di modifica alla legge elettorale per l’assemblea regionale, che sono confluite in seguito nel testo di un’unica legge statutaria, il cui iter di approvazione è previsto dall’art. 15 St. spec. (i commi 2, 3, 4 e 5 sono stati inseriti con l’art. 2 della l. cost. 31 gennaio 2001, n. 2). La prima proposta in ordine di tempo (proposta di legge n. 2 del 2018) riguarda l’introduzione stabile dello spoglio centralizzato in Valle d’Aosta; mentre la seconda (proposta di legge n. 3 del 2018) incide sul testo della legge elettorale con modifiche in materia di: modalità di espressione del voto da parte degli elettori valdostani; disciplina dell’eleggibilità; rappresentanza di genere; presentazione delle liste elettorali; scrutinio dei voti.
La legge è oggi in stato di pubblicazione notiziale, non essendo ancora scaduto il termine di tre mesi per la proposizione di un eventuale referendum confermativo previsto dall’art. 15 St. spec. In effetti, in ossequio a quanto disposto dalla l.r. 22 aprile 2002, n. 4 (in attuazione dell’art. 15 St. spec.), la legge statutaria, approvata nella seduta consiliare del 19 febbraio, è stata pubblicata sul BURVA (Bollettino ufficiale della Regione autonoma Valle d’Aosta) il primo marzo, insieme all’indicazione della maggioranza raggiunta nel voto consiliare (due terzi dei voti in questo caso) e al numero di elettori necessario per la presentazione della richiesta di referendum confermativo (7041 per questa legge).
La Regione Valle d’Aosta è rimasta l’unica Regione – escludendo il caso particolare della Regione Trentino-Alto Adige – a non prevedere l’elezione diretta del Presidente della Regione contestualmente all’elezione del Consiglio regionale. La legge oggetto di esame dunque reca la disciplina dell’elezione del solo Consiglio regionale, mentre quella del Presidente della Regione e della Giunta regionale (eletti dal Consiglio regionale) sono rimesse alla l.r. 7 agosto 2007, n. 21.
In termini generali, la disciplina elettorale vigente (l.r. 12 gennaio 1993, n. 3) prima delle recenti modifiche prevedeva un sistema elettorale proporzionale con soglia di sbarramento, premio di maggioranza e possibilità per gli elettori di esprimere tre preferenze.
La legge statutaria appena approvata non modifica l’impianto proporzionale previgente e lascia inalterati sia la soglia di sbarramento sia il premio di maggioranza. La prima – che scaturisce da una doppia operazione prevista dall’art. 50 della l.r. n. 3 del 1993 – corrisponde al numero di voti necessari per concorrere all’assegnazione di due seggi, secondo un numero assoluto di voti che varia a seconda del numero dei votanti, ma che, in termini percentuali, corrisponde circa al 5,71% dei voti validi. Il premio di maggioranza, introdotto nella sua veste attuale dalla l.r. 16 ottobre 2017, n. 16, consiste nell’attribuzione di 21 seggi alla lista (o al gruppo di liste) che ha ottenuto il 42% dei voti validi.
Come detto, la legge è la risultante dell’accorpamento di due proposte.
La proposta di legge n. 2 del 2018, che è confluita nel capo II (artt. 12-38) della legge approvata, ha confermato, rendendolo definitivo, lo spoglio centralizzato dei voti previsto in via sperimentale (l.r. 16 ottobre 2017, n. 15) e già applicato nella tornata elettorale del maggio 2018. Esso consiste nell’istituzione di otto poli di scrutinio distribuiti nel territorio della Regione, verso i quali confluiscono i voti di tutti i 74 Comuni valdostani, a superamento dello spoglio presso ogni singolo Comune. La ratio sottesa a queste disposizioni – un unicum a livello nazionale che trae ispirazione da modelli presenti in altri contesti europei e extra-europei – è quella di impedire la riconoscibilità del voto e di escludere qualsiasi forma di controllo dello stesso, rischi concreti in un contesto come quello valdostano, caratterizzato da Comuni di ridottissime dimensioni. Rispetto alla disciplina sperimentale, la legge statutaria oggetto di analisi ha ampliato il numero dei poli di scrutinio, che passano da 4 (Aosta, Saint-Pierre, Fénis, Verrès) a 8 (Aosta, e uno per ogni Unité des Communes valdôtaines, fatta eccezione per le Unités Mont-Rose e Walser che costituiscono un unico polo).
La proposta di legge n. 3 del 2018, corrispondente al Capo I della legge statutaria (artt. 1-11), reca diverse modificazioni della l.r. n. 3 del 1993, che possono essere classificate in norme strettamente procedurali e in norme che incidono in modo più sostanziale sul procedimento elettorale, modificando alcuni suoi aspetti di rilievo.
Tra le norme di stretta procedura vi sono gli artt. 4, 5 e 7, che sono rivolti in vario modo alla semplificazione del procedimento di presentazione delle liste dei candidati. Tra le altre disposizioni procedurali, vi è l’art. 6 (in modifica dell’art. 13 della l.r. n. 3 del 1993) che limita i giorni e gli orari di servizio dell’ufficio elettorale in prossimità delle elezioni.
Quanto alle norme più “sostanziali”, l’art. 1 – modificando l’art. 1, comma 2 della l.r. n. 3 del 1993 – dispone la riduzione del numero di preferenze che possono essere espresse al momento del voto, che passano da tre a una. A tale disposizione sono collegati gli artt. 8-11, che coordinano alla citata modifica le disposizioni previgenti in materia di preferenza, prevedendo inoltre delle semplificazioni nell’espressione del voto da parte dell’elettore.
L’art. 2, invece, introduce, in aggiunta alle condizioni di eleggibilità indicate dall’art. 3 della l.r. n. 3 del 1993, un limite alla rieleggibilità dei consiglieri: essi non sono immediatamente rieleggibili se hanno rivestito tale carica per tre legislature intere consecutive.
Di particolare importanza è l’art. 3, che reca una nuova disciplina in materia di rappresentanza di genere disponendo che: “In ogni lista di candidati all’elezione del Consiglio regionale ogni genere non può essere rappresentato in misura inferiore al 35 per cento, arrotondato all’unità inferiore”. Ciò rappresenta una modifica in senso più favorevole rispetto alla normativa previgente – che disponeva una rappresentanza minima del 30 per cento – ma presenta anche dei profili di criticità se confrontata con le previsioni nazionali in questa materia. In effetti, la l. 2 luglio 2004. n. 165, recante “Disposizioni di attuazione dell’art. 122, primo comma, della Costituzione”, così come modificata dalla l.r. 15 febbraio 2016, n. 20, dispone all’art. 4 che “Le regioni disciplinano con legge il sistema di elezione del Presidente della Giunta regionale e dei consiglieri regionali nei limiti dei seguenti principi fondamentali: (…) c-bis) promozione delle pari opportunità tra donne e uomini nell'accesso alle cariche elettive, disponendo che: 1) qualora la legge elettorale preveda l'espressione di preferenze, in ciascuna lista i candidati siano presenti in modo tale che quelli dello stesso sesso non eccedano il 60 per cento del totale e sia consentita l'espressione di almeno due preferenze, di cui una riservata a un candidato di sesso diverso, pena l'annullamento delle preferenze successive alla prima; 2) qualora siano previste liste senza espressione di preferenze, la legge elettorale disponga l'alternanza tra candidati di sesso diverso, in modo tale che i candidati di un sesso non eccedano il 60 per cento del totale; 3) qualora siano previsti collegi uninominali, la legge elettorale disponga l'equilibrio tra candidature presentate col medesimo simbolo in modo tale che i candidati di un sesso non eccedano il 60 per cento del totale”. Il confronto tra le due normative parrebbe evidenziare, da parte della Valle d’Aosta, una scelta più restrittiva rispetto alle previsioni nazionali. A prescindere dall’identificazione dell’art. 4 della l. n. 165 del 2004 quale insieme di principi fondamentali al cui rispetto è vincolata la legge statutaria ai sensi dell’art. 15 St. spec., sembrano porsi alcuni dubbi sulla legittimità della disposizione della legge valdostana per il suo discostamento dal quadro normativo nazionale. Va, del resto, osservato che il Governo non ha impugnato la suddetta disposizione (si noti che il ricorso governativo nei confronti della legge statutaria è un ricorso preventivo, come indicato espressamente dalla Corte costituzionale nelle sentenze nn. 304 del 2002 e 149 del 2009); ciò sembra confortare la tesi secondo cui tale previsione possa al contrario essere considerata legittima da un punto di vista costituzionale, in ragione della peculiare competenza regionale valdostana in materia.
Un’ultima osservazione è rivolta al Capo III della legge statutaria: l’art. 39 impegna la Giunta regionale a valutare, per il tramite delle strutture regionali competenti, la percorribilità dell’uso di apparecchiature elettroniche per le operazioni di voto e di scrutinio. Questa disposizione denota un’interessante apertura verso l’utilizzo della tecnologia per semplificare il voto, velocizzare lo scrutinio e permettere forti risparmi, ma, d’altro canto, impone una seria e approfondita analisi dell’impatto e delle conseguenze di una siffatta ipotesi di riforma.

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