Qualità della normazione

Qualità della normazione (1/2019)

1. Il sito Parlamentiregionali riporta, ad oggi, 15 aprile, un solo rapporto sulla legislazione regionale del 2018: quello della Regione Lombardia.
Il Rapporto si occupa anche della qualità della normazione regionale, perché l’art. 44 dello Statuto prevede che la elaborazione dei testi normativi è improntata alla chiarezza, alla semplicità, e al rispetto della qualità della normazione. Tre i fatti interessanti:


- l’art. 105 del Regolamento generale prevede l’applicazione d’ufficio delle disposizioni approvate dall’Ufficio di presidenza del Consiglio regionale e cioè delle Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi promosse dalla Conferenza dei Presidenti delle assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome, con il supporto dell’Osservatorio legislativo interregionale, del dicembre 2007. E il Segretario generale del Consiglio ha emanato una circolare organizzativa (19/12/2017) per l’applicazione del manuale stesso;
- in passato, abbiamo più volte segnalato che i testi unici novativi sono uno strumento prezioso per la semplificazione e conoscenza della normativa su un certo argomento, destinati però a non durare nel tempo se non accompagnati dall’obbligo di modifica o abrogazione espressa. E il Regolamento generale del Consiglio proprio questo prevede (art. 81.2 bis): i successivi interventi normativi su materia o su settore disciplinato da leggi di riordino o da un testo unico devono essere attuati esclusivamente attraverso la modifica, l’integrazione o l’abrogazione delle disposizioni della legge di riordino o del testo unico, pena la irricevibilità del progetto stesso.
Identica previsione la si ritrova nello Statuto della Regione Puglia il quale prevede l’improcedibilità dei disegni di legge e delle proposte normative che intervengono nelle materie già codificate senza provvedere, in modo espresso, alla modifica o integrazione dei relativi testi (art. 37.2). Di più problematica applicazione, invece, lo Statuto della Regione Toscana (art. 44.7), secondo il quale “[L]e proposte di legge che non osservano le disposizioni stabilite a tutela della qualità della legislazione sono dichiarate improcedibili dal presidente del consiglio, d’intesa con l’ufficio di presidenza”;
- le leggi regionali in vigore in Lombardia sono solo 439 e se si tolgono le 66 leggi di bilancio, i rendiconti e le leggi finanziarie, si riducono a 373, su un totale di 2374 leggi approvate dal 1970 al 31 dicembre 2018, di cui 1935 abrogate espressamente, pari all’82%.

2. Mentre la VIR (valutazione di impatto della regolamentazione) a livello statale langue, l’ultimo rapporto sulla legislazione dell’ Emilia Romagna riferisce un interessante sviluppo delle clausole valutative inserite nelle leggi regionali.
Il presidente dell’Assemblea, con una formale lettera di richiesta alla Giunta, riepiloga le relazioni in scadenza nel corso dell’anno. Le relazioni sono seguite da un gruppo di lavoro tecnico composto da personale della Giunta e dell’Assemblea (così si chiama il Consiglio regionale), al quale le strutture della Giunta inviano una bozza di relazione sull’applicazione delle clausole valutative. Il Gruppo può proporre ulteriori approfondimenti o fornire suggerimenti per rendere la relazione il più possibile completa e rispondente alle previsioni della clausola. Tutte le relazioni della Giunta sulle clausole valutative vengono discusse dalla Commissione consiliare competente per materia.
Anche al Senato la valutazione delle politiche pubbliche è una bella realtà. E’ stato infatti costituito nel 2015 l’Ufficio Valutazione Impatto (UVI) come organo tecnico e imparziale impegnato, come si legge sul suo sito in rete, a diffondere, sviluppare e potenziare la cultura della valutazione, considerata come strumento che, senza sostituirsi alla decisione politica, consente al legislatore di conoscere e quindi deliberare adottando decisioni informate e consapevoli. L’obiettivo della valutazione, si legge sempre nel sito, non è influenzare il decisore politico, ma renderlo consapevole delle conseguenze delle proprie scelte, promuovendo la conoscenza e la trasparenza di informazioni fondamentali per il processo decisionale.
L’UVI realizza analisi e valutazioni delle politiche pubbliche per dare risposta alle seguenti domande:
- Questa legge ha funzionato?
- Il cambiamento desiderato è avvenuto davvero?
- Si sarebbe potuto fare meglio?
- Sono stati soldi ben spesi?
I primi due anni sono stati impiegati nella formazione del personale, cui ha fatto seguito l’approvazione di linee guida in materia di consultazioni pubbliche. L’UVI non si rivolge solo agli addetti ai lavori perché i propri studi devono essere accessibili, oltreché ai parlamentari, anche a giornalisti, uffici legislativi, ricercatori, studenti e semplici cittadini.

3. Nel 2013 Enrico Albanesi pubblicava la prima edizione del suo libro “Teoria e tecnica legislativa nel sistema costituzionale” e ora, nel 2019, una seconda edizione interamente rivista e aggiornata. Paolo Carnevale, nella prefazione, aveva definito la prima edizione come un “manuale”, vale a dire un lavoro pensato e realizzato principalmente in funzione didattica: lo stesso può dirsi della seconda edizione.
Un manuale, dunque, utilissimo, scritto bene, molto informato, con un ricco apparato di note e una sontuosa bibliografia (583 articoli e libri). L’A. ha conosciuto dal di dentro il Parlamento come assistente parlamentare di un deputato e questo lo porta a ritenere i difetti attuali come non eliminabili senza l’inserimento in Costituzione di qualche regola o principio di tecnica legislativa: perché continuano il ricorso eccessivo ai decreti legge, la tendenza delle Camere ad estendere notevolmente la portata dei decreti legge in sede di conversione, il frequente ricorso alla questione di fiducia e la disattenzione verso lo strumento dell’AIR. Modifiche costituzionali che però sono fuori dell’agenda politica, ora e, temo, anche in futuro. Più fattibile la istituzione di un organo avente la funzione di proporre e predisporre operazioni di manutenzione del diritto come, in Francia, la Commission supérieure de codification o, in Spagna, la Comision general de codificacion.

Osservatorio sulle fonti

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