Qualità della normazione

Rubrica qualità della normazione – luglio 2022 (2/2022)

1. Nel numero precedente di questa rivista abbiamo dato notizia della nomina di Nicola Lupo come coordinatore della nuova struttura per l’attuazione del PNRR denominata UNITA’ PER LA RAZIONALIZZAZIONE E IL MIGLIORAMENTO DELLA REGOLAZIONE prevista dall’art. 5 del DL 77/2021, convertito con modificazioni dalla legge 108/2021. Lupo è stato nominato con DPCM 13 settembre 2021. L’UNITA’ invece è stata istituita prima con il DPCM 28 giugno 2021, modificato, dopo la nomina del coordinatore, dal DPCM 11 novembre 2022. Ne fanno parte due dirigenti, quattro unità di personale non dirigenziale in posizione di comando dai Ministeri e 10 esperti, anche estranei alla pubblica amministrazione, nominati dalla Presidenza del consiglio.
Tutti questi atti non sono reperibili in rete (o, almeno, io non li ho trovati) cosicché non è possibile sapere se l’individuazione degli esperti è stata fatta dai partiti che sostengono il Governo o, come spero, è il coordinatore che si è scelto i suoi collaboratori tenendo conto, naturalmente, delle eventuali proposte dei partiti e non solo.


La chiarezza delle regole è un valore centrale del PNRR. Il Piano ha tempi rapidi che non si possono rispettare se le regole (le norme) da applicare non sono semplici e chiare. La speranza, è stato detto, è che da questa estrema esigenza di chiarezza possa generarsi un moto di chiarificazione della normativa che, a sua volta, si generalizzi nello spazio e nel tempo involgendo l’intera macchina burocratica.
L’art. 5 del decreto legge istitutivo dell’UNITA’ le affida questi compiti:
- Individuazione degli ostacoli all’attuazione corretta e tempestiva delle riforme e degli investimenti previsti dal PNRR;
- proposte dei rimedi per superare le disfunzioni derivanti dalla normativa vigente al fine di garantire maggiore coerenza ed efficacia della normazione;
- elaborazione di un programma di azioni prioritarie ai fini della razionalizzazione e revisione normativa;
- promozione di iniziative di sperimentazione normativa, tenendo in adeguata considerazione le migliori pratiche di razionalizzazione e sperimentazione normativa a livello internazionale;
- ricevimento ed esame di ipotesi e proposte di razionalizzazione e sperimentazione normativa formulate da soggetti pubblici e privati.
2. L’UNITA’ opera in raccordo con il Nucleo AIR e si differenzia dalla Unità per la semplificazione operante dal 2006, presieduta dal Ministro per la funzione pubblica, che ha la responsabilità della semplificazione delle procedure amministrative. Così ci informa la prima relazione sul PNRR relativa agli adempimenti fatti fino al 31 dicembre 2021, che dedica un paragrafo alla nostra UNITA’, chiarendo che il suo obiettivo è quello del miglioramento della regolazione con riferimento all’intero ordinamento giuridico, per ridurre gli eccessi e le complicazioni della legislazione.
L’UNITA’, continua la relazione, intende partire dalla ricostruzione dei problemi riscontrati nei metodi dell’attività regolatoria e in particolare sulla produzione legislativa e sulle politiche di legislazione esistenti, prestando particolare attenzione ai fenomeni di digitalizzazione e all’utilizzo di forme di intelligenza artificiale nella stesura, nella formazione e nell’applicazione della regolazione. La relazione, inoltre, dà notizia che è in calendario la predisposizione di appositi studi sui quali chiamare a confronto i principali protagonisti istituzionali dell’attività regolatoria in Italia e in altri Stati, per giungere alla elaborazione di un programma di azioni prioritarie di razionalizzazione e revisione normativa, anche utilizzando ipotesi e proposte di razionalizzazione e sperimentazione normativa formulate da soggetti pubblici e privati.
Sempre la relazione dà notizia che l’UNITA’ ha intrapreso un’azione di coordinamento nei confronti del Dipartimento per la transizione digitale al fine di valutare la prima applicazione del meccanismo di sperimentazione.
Infine, la relazione ci informa che in collaborazione con il Dipartimento della funzione pubblica, l’UNITA’ sta procedendo a progettare e realizzare un monitoraggio sull’attuazione delle misure di semplificazione dei procedimenti amministrativi che operano su settori cruciali del PNRR, a partire dai procedimenti per le valutazioni ambientali e per la predisposizione di infrastrutture digitali.

3. L’11 maggio scorso il coordinatore dell’UNITA’ è stato sentito dal Comitato per la legislazione della Camera e, in mancanza della seconda relazione sul PNRR su quanto fatto entro il 30 giugno 2022 (sarà pubblicata fra qualche settimana) si apprendono novità interessanti.
Prima di tutto, per il coordinatore si tratta di una piccola UNITA’, ancora in fase di strutturazione e di finalizzazione della sua attività, con però una governance innovativa sotto vari aspetti, e cioè nei rapporti interni al Governo tra Presidenza del Consiglio, MEF (Ministero dell’economia e delle finanze) e Ministeri, dal punto di vista del rapporto tra tecnica e politica e, nell’ambito dei tecnici, tra economisti e giuristi.
Però un obiettivo è già chiaro; abrogare le tante disposizioni che hanno cessato di produrre i loro effetti. Il presidente del Comitato ha invitato il prof. Lupo a svolgere il suo intervento in dieci minuti e quindi questo ha fatto sì che i vari argomenti non possano essere stati approfonditi, ma solo enunciati.
Per quanto riguarda il PNRR, si è parlato di discontinuità con riferimento agli strumenti della normazione (deleghe legislative, leggi quadro, leggi annuali), all’esistenza di vincoli temporali inderogabili che mutano il processo di produzione delle norme perché tolgono dal tavolo la possibilità del rinvio, nonché vincoli sostanziali, di risultato, secondo i quali non ci si accontenta che i soldi siano spesi, perché i soldi non arrivano se non si raggiungono i risultati indicati. Questo comporta, secondo Lupo, un’attenzione all’analisi di impatto sia ex ante, sia ex post, abbastanza inusuale per il nostro sistema.
Nella parte finale del suo intervento, il coordinatore dell’UNITA’ si sofferma sui decreti legge, e andando alla radice delle cause del loro successo osserva che nei primi quarant’anni della Repubblica il canale di produzione normativa più efficace e quantitativamente significativo è stato l’approvazione delle leggi in Commissione in sede deliberante: venuto meno questo strumento, non se ne è creato uno nuovo, e la decretazione d’urgenza è subentrata a questo.
Occorre quindi riprendere in esame la legge 400 del 1988, come occorre riformare i regolamenti parlamentari e aggiornare le regole sul drafting, nate prima della riforma del titolo quinto della Costituzione e ignorando quindi i cambiamenti che sono intervenuti a livello costituzionale e in ambito Unione Europea.

 

 

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