Décision n°2025-1129 QPC du 28 mars 2025 (M. Rachadi S.)

Saisi par le Conseil d’Etat (décision n°498271 du 27 décembre 2024), le Conseil constitutionnel (CC ci-après) se prononce sur le sort de Monsieur Rachadi S. Ce contentieux est tout sauf anodin puisqu’il s’inscrit dans un contexte juridique à haute densité politique : l’éventuelle inéligibilité de Marine Le Pen. Cette dernière est alors en attente de la décision du juge pénal (cf. les accusations d’emplois fictifs des assistants parlementaires des députés UE du FN/RN). Lorsque le tribunal correctionnel de Paris rend sa décision le lundi 31 mars 2025 (et condamne Mme Le Pen à 4 ans de prison dont 2 ans fermes, à 5 ans d'inéligibilité avec exécution provisoire), il ne manque pas de se référer à cette QPC n°2025-1129 QPC rendue quelques jours auparavant.

Le CC est saisi du 1° de l’article L. 230 du code électoral (loi du 11 octobre 2013) en vertu duquel tout personne privée du droit électoral ne peut assumer l’office de conseiller municipal. Cette disposition doit être lue de concert avec l’article L. 236 du code électoral (loi du 21 décembre 2001) : « Tout conseiller municipal qui, pour une cause survenue postérieurement à son élection, se trouve dans un des cas d’inéligibilité prévus par les articles L. 230, L. 231 et L. 232 est immédiatement déclaré démissionnaire par le préfet, sauf réclamation au tribunal administratif dans les dix jours de la notification, et sauf recours au Conseil d’État, conformément aux articles L. 249 et L. 250. Lorsqu’un conseiller municipal est déclaré démissionnaire d’office à la suite d’une condamnation pénale définitive prononcée à son encontre et entraînant de ce fait la perte de ses droits civiques et électoraux, le recours éventuel contre l’acte de notification du préfet n’est pas suspensif ».

Aux dires du requérant, la procédure de démission d’office applicable à un conseiller municipal privé de son droit électoral mérite d’être frappée d’inconstitutionnalité. Une telle procédure – emportant démission d’office de tout conseiller municipal condamné à une peine d’inéligibilité, y compris lorsque le juge pénal en ordonne l’exécution provisoire – constituerait une atteinte disproportionnée au droit d’éligibilité. Le grief vaut a fortiori connue la jurisprudence constante du Conseil d’État (cf. après). Non-conformité à la Constitution il y a aurait dans la mesure où un élu peut se voir privé de son mandat alors même que le juge d’appel ou de cassation n’a pas statué définitivement sur un éventuel recours contre une telle condamnation. En outre, cela peut advenir sans que soient jaugées, par le juge, toutes les conséquences pour l’élu quant à l’exécution provisoire de la peine. D’autres griefs peuvent être formulés à l’encontre des dispositions déférées : n’emportent-elles pas méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif ? n’est-il pas instituée une différence de traitement - injustifiée - entre élus locaux et élus nationaux ? la déchéance du mandat d’un parlementaire intervenant à la suite d’une condamnation définitive à une peine d’inéligibilité, n’est-il pas porté atteinte aux principes d’égalité devant la loi et devant la justice ? Enfin, le Parlement n’a-t-il pas fait montre d’une coupable incompétence négative au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales et du principe de la séparation des pouvoirs ?

Après avoir fait lecture de l’article 6 de la DDHC de 1789[1], le CC rappelle qu’il appartient au législateur – sur le fondement de l’article 34 C. – de fixer les règles relatives au régime électoral des assemblées locales, notamment celles visant les conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales. Si le législateur peut décider de priver un citoyen de son droit d’éligibilité, encore faut-il que cela réponde au principe de nécessité : toute privation de ce droit ne vaut « que dans la mesure nécessaire au respect du principe d’égalité devant le suffrage et à la préservation de la liberté de l’électeur ».

Dans le cas présent, le nœud normatif tourne autour de cette équation : la peine complémentaire d’inéligibilité est obligatoirement prononcée (sauf décision contraire spécialement motivée) à l’encontre d’une personne coupable d’un crime ou de certains délits  … le juge pénal peut ordonner l’exécution provisoire de cette peine (ce qui emporte application immédiate de la sanction, nonobstant appel ou cassation) … une personne privée de son droit électoral à raison d’une condamnation à une telle peine ne peut être conseiller municipal … un conseiller municipal – se trouvant dans un tel cas d’inéligibilité - est immédiatement déclaré démissionnaire d’office par le préfet … cette déchéance d’office du mandat de conseiller municipal advient pour une cause postérieure à l’élection.

Au regard de la jurisprudence constante du Conseil d’État, le préfet a l’obligation de déclarer immédiatement démissionnaire d’office un conseiller municipal condamné à une peine d’inéligibilité devenue définitive … y compris quand la condamnation est assortie de l’exécution provisoire. Ce dernier point s’avère éminemment problématique : cela signifie perte du mandat municipal en cours alors même que l’élu a saisi le juge d’appel, voire le juge de cassation. Quid du principe de présomption d’innocence dans une telle configuration ? L’élu peut être déclaré innocent et relaxé en appel… après avoir été déchu de son mandat à la suite de l’acte préfectoral le déclarant démissionnaire d’office !

Quid de la jurisprudence constante du Conseil d’État évoquée supra ? En 2012 (20 juin 2012, n°356865), le juge administratif tire des articles L. 230 et L. 236 du code électoral la conséquence suivante : le préfet a l’obligation de déclarer l’élu démissionnaire d’office quand celui-ci est privé de son droit électoral … y compris en présence d’une condamnation porteuse d’une exécution provisoire … y compris quand la cause advient postérieurement à l’élection. Une telle solution trouve confirmation dans une décision de 2024 (CE, 29 mai 2024, n°492285). Si le Conseil d’Etat mentionne l’article 9 de la DDHC de 1789^[2], il estime que de présomption de culpabilité il n’y a point : « l’inéligibilité résulte d'une condamnation (…) prononcée par le juge répressif ». Quant à l’article 16 de la DDHC^[3] - qui garantit le droit à un recours juridictionnel effectif, le droit à un procès équitable, les droits de la défense en matière pénale – il est écarté d’un revers de la main par le Conseil d’Etat : « Le caractère non suspensif d'une voie de recours ne méconnaît pas, en lui-même, le droit à un recours juridictionnel effectif ». Une telle position méritait – nous semble-t-il – une motivation plus substantielle ; le postulat ne saurait faire office de justification en matière de iuris dictio. Comme souvent, le Conseil d’Etat ne réfléchit pas sur le fond, et se contente d’arguments de nature formelle/organique : il est loisible à l’élu local déchu de son mandat de saisir le juge administratif pour contester la régularité de l’arrêté le déclarant démissionnaire d'office … tout comme il lui est loisible de saisir le juge judiciaire pour contester la décision de condamnation à une peine complémentaire d’inéligibilité. Encore heureux… serait-on tenté d’ajouter ! Si l’on suit le Conseil d’Etat, les normes déférées n’ont jamais vocation à être censurées dès lors qu’il demeure possible de saisir les juridictions compétentes ! Il s’agit là d’un argument hautement pharisien. Le Conseil d’Etat semble nous expliquer qu’une norme est régulière car la France est un Etat de droit au sens formel, à savoir un Etat où les justiciables peuvent se tourner vers les juges. On s’en félicite naturellement, mais il s’agit là d’un constat et non pas d’un argument synonyme de justification.

Retour au CC. La loi mérite-elle censure ? Aucunement selon le juge constitutionnel. Celui-ci met en exergue la finalité des dispositions contestées qui « visent à garantir l’effectivité de la décision du juge ordonnant l’exécution provisoire d’une peine d’inéligibilité afin d’assurer, en cas de recours, l’efficacité de la peine et de prévenir la récidive ». Elles contribuent ainsi à la mise en œuvre d’une exigence constitutionnelle : l’exécution des décisions de justice en matière pénale. En outre, elles renforcent « l’exigence de probité et d’exemplarité des élus et la confiance des électeurs dans leurs représentants ». Aussi doivent-elles être regardées comme mettant en œuvre l’OVC (objectif de valeur constitutionnelle) de sauvegarde de l’ordre public. Première remarque : l’invocation de la notion d’ordre public s’avère par trop facile dans la mesure où elle est porteuse d’une puissante indétermination et généricité. Son invocation – logique certes – appelait de substantiels développements, ce qui n’est pas le cas présentement (comme de coutume d’ailleurs, et contrairement à nombre de cours constitutionnelles étrangères). La seconde remarque vise le recours aux notions de probité et d’exemplarité ; comme le souligne O. Beaud, tend à se développer un « droit constitutionnel éthique »[4], au sein des normes législatives et en jurisprudence. En soi, on ne peut que concorder quand est rappelée l’exigence de probité et d’exemplarité des élus ; qui prétendra le contraire ? Encore faut-il que ces notions ne servent pas de faciles paravents sémantiques, au point d’éviter – au juge administratif et au juge constitutionnel – d’opérer un raisonnement digne de ce nom… Le truisme – il faut être vertueux, la paix est louable, la guerre est condamnable… – connait ses propres limites…

Le CC rappelle ensuite que la démission d’office intervient seulement en cas de condamnation à une peine d’inéligibilité expressément prononcée par le juge pénal (qui en module la durée). Au regard des circonstances de l’espèce, ce même juge peut décider de ne pas la prononcer. Nul ne dira le contraire, vu que le CC se contente de lire le droit en vigueur… On en voit pas en quoi la latitude d’action du juge pénal s’avère – ici, au regard de la disposition législative déférée – un argument pertinent. Par cette rhétorique facile, le CC évite de se prononcer sur la question qui pose souci juridique : quand le juge pénal décide de prononcer une peine d’inéligibilité, n’y a–t-il pas atteinte aux droits de l’élu à raison de la démission d’office ? Raisonnement biaisé du CC il y a lorsque celui-ci nous explique que l’élu visé « peut présenter ses moyens de défense, notamment par le dépôt de conclusions, et faire valoir sa situation » quand le juge pénal envisage une peine assortie de l’exécution provisoire. La même exclamation (cf. supra) ne peut que retentir : encore heureux ! A lire le CC, une norme déférée ne mérite pas censure notamment parce que la France – Etat de droit – a inventé… les droits de la défense. Le CC se réfugie de nouveau derrière des arguments de nature formelle pour éviter de réfléchir sur le fond. Reste qu’il estime que les dispositions déférées par le requérant ne portent pas, au regard de l’ensemble des éléments mentionnés, une atteinte disproportionnée au droit d’éligibilité.

Fort heureusement, le CC ajoute – en une salutaire réserve d’interprétation : « Sauf à méconnaître le droit d’éligibilité garanti par l’article 6 de la Déclaration de 1789, il revient alors au juge, dans sa décision, d’apprécier le caractère proportionné de l’atteinte que cette mesure est susceptible de porter à l’exercice d’un mandat en cours et à la préservation de la liberté de l’électeur ». Il s’agit là, en réalité, d’un cadeau empoisonné à l’attention du juge ordinaire : il revient à ce dernier de jauger le caractère proportionné de l’atteinte qu’une mesure porte éventuellement à l’exercice d’un mandat en cours … et de veiller à la préservation de la liberté de l’électeur. Rudes tâches tant elles comportent un risque : celui d’être englué dans les rets d’une politicità mettant à mal sa crédibilité. Revenons à la décision du tribunal correctionnel de Paris en date du 31 mars 2025, non pas pour évoquer le sort de Mme Le Pen mais celui de Louis Aliot (maire de Perpignan), condamné à 6 mois de prison ferme et 3 ans d’inéligibilité … mais sans exécution provisoire. Pour en arriver à cette conclusion (différente de celle subie par Mme Le Pen, condamnée à une peine d’inéligibilité avec exécution provisoire), le tribunal suit l’orientation jurisprudentielle du CC. Le tribunal se réfère en effet explicitement au (désormais célèbre) paragraphe 17 de la décision QPC n°2025-1129 : « 17. Sauf à méconnaître le droit d’éligibilité garanti par l’article 6 de la Déclaration de 1789, il revient alors au juge, dans sa décision, d’apprécier le caractère proportionné de l’atteinte que cette mesure est susceptible de porter à l’exercice d’un mandat en cours et à la préservation de la liberté de l’électeur ». A l’aune de ce paragraphe 17, la situation personnelle de Louis Aliot doit être évaluée pour apprécier le caractère proportionné de l’atteinte que la peine d’inéligibilité (avec exécution provisoire) porterait à l’exercice de son mandat, et pour apprécier si la liberté de l’électeur est préservée. Lisons le tribunal correctionnel : « Au regard du montant des détournements dont il est déclaré coupable et de la situation particulière de Louis ALIOT, élu municipal dont le mandat est en cours, le tribunal considère qu’il apparaît proportionné de ne pas assortir de l’exécution provisoire la peine d’inéligibilité prononcée ». Le tribunal n’est pas plus disert et laisse – là encore – le lecteur juridique sur sa faim. Certes, il prétend opérer la louable opération de balancement des intérêts (balancing test, bilanciamento dei valori) en présence exigée par le Conseil constitutionnel. Toutefois, le tribunal n’explicite guère son raisonnement, si ce n’est pas ces très allusives formules : le montant des détournements, sa situation particulière.

Retour au CC. Quid du grief tiré de la méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif ? Après lecture de l’article 16 de la DDHC de 1789, le CC rappelle que cette disposition protège le citoyen en ce qu’il ne doit pas subir une « atteinte substantielle » en son droit d’exercer un recours effectif devant une juridiction. Le CC reprend ici son critiquable modus operandi formaliste : il opère lecture de la loi (ce qui semble chez lui faire office de réflexion et de raisonnement). Il se contente de constater que l’acte préfectoral – conduisant à la démission d’office d’un conseiller municipal condamné à une peine d’inéligibilité assortie de l’exécution provisoire – consiste en la simple application de la loi pénale. Cela est tout à fait exact mais ne saurait faire office de justification : la véritable question est de savoir si cette démission d’office porte atteinte aux droits fondamentaux de l’élu ! Et le CC de réitérer ce truisme juridique : la loi ne l’empêche aucunement de saisir le juge ordinaire compétent. On s’en félicite naturellement mais tel n’est pas l’enjeu… A suivre le CC, l’existence des voies de recours ordinaires s’avère un argument de constitutionnalité en faveur de la loi déférée ; ridicule. Il n’empêche : la loi n’est pas réputée violer le principe du droit à un recours juridictionnel effectif. S’agissant du recours au juge administratif – après acte préfectoral emportant démission d’office d’un élu – il est en réalité aussi formel qu’inutile. Il est aisé de se reporter (par exemple) à la décision récente du Conseil d’Etat du 25 juin 2025 (n°503663, n°503929). Opérant un contrôle a minima, le Conseil d’Etat se borne à faire application mécanique des différentes dispositions nationales et à prendre acte des décisions précédentes du juge pénal. Saisi par un ex parlementaire UE du FN/RN, le Conseil d’Etat rappelle le droit en vigueur : lorsqu‘un élu local (ici un conseiller régional) est privé du droit électoral à la suite d’une condamnation devenue définitive ou d’une condamnation dont le juge pénal a décidé l’exécution provisoire, obligation il y a pour le préfet de déclarer cet élu immédiatement démissionnaire d’office. Après avoir rapidement écarté les divers moyens d’inconventionnalité, le Conseil d’Etat se contente de constater la chose suivante : le préfet ne fait que tirer les conséquences de l’arrêt de la Cour de cassation (19 juin 2024) rejetant le pourvoi de l’élu contre l’arrêt de la cour d’appel de Paris (15 mars 2023) le condamnant à six mois d’emprisonnement avec sursis et deux ans d’inéligibilité. Autant dire que le raisonnement du CC soutenu en amont – la loi ne mérite pas censure car il est toujours possible de saisir le juge ordinaire - n’est guère opératoire.

Ultime question : la norme déférée ne porte-t-elle pas atteinte au principe d’égalité devant la loi ? Le CC fait lecture de l’article 6 de la DDHC de 1789, tout en précisant immédiatement – adjonction classique – que le législateur peut régler « de façon différente des situations différentes ». De même (autre adjonction classique), le législateur peut déroger à « l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit ». Si le requérant invoque ici le principe d’égalité à l’appui de ses prétentions, c’est à raison de la différence de traitement entre élu local et élu parlementaire (en présence d’une condamnation pénale avec exécutoire par provision). L’élu municipal est déchu automatiquement de son mandat par acte préfectoral alors que le parlementaire conserve, lui, son mandant d’élu de la nation[5]. Le principe d’égalité n’emporte pas – on le sait – uniformité : à situation différente, régime juridique (possiblement et potentiellement) différent. Le CC s’appuie sur la spécificité ontologique du mandat parlementaire pour justifier la différence de traitement ainsi instituée. Il se réfère à l’article 3 C. et à l’article 24 C. : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum » (article 3 C.) … « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques » (article 24 C.). Puisque les parlementaires « participent à l’exercice de la souveraineté nationale » (…) votent la loi et contrôlent l’action du Gouvernement », ils connaissent « une situation particulière et des prérogatives qu’ils tiennent de la Constitution ». C’est ainsi vers la norme suprême qu’il convient de se tourner en ce qu’elle pose les trois principes au cœur du magistère représentatif : représentation de la Nation souveraine … adoption de la loi, incarnation rousseauiste de la volonté générale … contrôle de l’action gouvernementale (via un contrôle avec et sans sanction). A l’aune de telles spécificité, les parlementaires « se trouvent dans une situation différente de celle des conseillers municipaux ». S’il est une différence de traitement posée par les dispositions différées, celle-ci – fondée sur une différence de situation – s’avère en rapport direct avec l’objet de la loi. Le principe d’égalité n’est donc pas violé. Quand le CC écrit que les parlementaires connaissent « une situation particulière et des prérogatives qu’ils tiennent de la Constitution », il a tout à fait raison. Toutefois, il est loisible de rappeler que les élus locaux connaissent, eux aussi (cf. l’article 72), une situation particulière et des prérogatives qu’ils tiennent de la Constitution (pour reprendre cette formule) : les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus. Reste cette évidence (cf. par exemple la jurisprudence de la Consulta italienne en la matière) : un élu local n’est pas parlementaire, un conseil communal/département/régional n’est pas une assemblée parlementaire, les attributions octroyées diffèrent.

Le CC achève sa décision en rappelant la réserve par lui formulée au paragraphe 17. Quant à la loi déférée, elle n’est pas contraire à un droit ou à une liberté que la Constitution garantit. La QPC est rejetée.

[1] « La Loi est l'expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».

[2] « Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi.

[3] « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution.

[4] O. Beaud, Relire le jugement condamnant Marine Le Pen à l’aune du droit d’éligibilité, JP Blog, https://blog.juspoliticum.com/2025/04/16/relire-le-jugement-condamnant-marine-le-pen-a-laune-du-droit-deligibilite-par-olivier-beaud/.

[5] Mme Le Pen est déchue de son mandat d’élue locale, elle conserve son mandat parlementaire.