UE - La sentenza nella causa C-617/10, Åkerberg Fransson (1/2013)

La Corte di giustizia sancisce la continuità tra l’art. 51, par. 1, della Carta dei diritti fondamentali e la giurisprudenza pre-Lisbona sui diritti fondamentali qua principi generali

 Nella sentenza del 26 febbraio 2013, nella causa C-617/10, Åkerberg Fransson, la Corte di giustizia, nella composizione della Grande Sezione, ha fornito un chiarimento, da tempo atteso, circa l’interpretazione dell’art. 51, par. 1, della Carta, con riferimento alla questione dell’ambito di applicazione della stessa rispetto agli Stati membri. La Corte, inoltre, si è espressa anche circa il ruolo dei giudici nazionali rispetto alla Carta.

La sentenza ha avuto origine da un rinvio pregiudiziale sollevato dallo Haparanda tingsrätt (il tribunale di primo grado svedese) nell’ambito di un procedimento per frode fiscale aggravata iniziato dall’Åklagaren (Pubblico Ministero) nei confronti del sig. Åkerberg Fransson, per aver omesso di fornire informazioni nelle dichiarazioni dei redditi, ai fini del pagamento dell’IVA, o per averle fornite in modo inesatto. Lo Skatteverket (l’amministrazione tributaria svedese) aveva nel frattempo adottato nei confronti del sig. Fransson, a motivo delle stesse comunicazioni, una decisione relativa al pagamento di una sovrattassa, divenuta definitiva. Lo Haparanda tingsrätt nutriva dubbi circa la compatibilità con il principio del ne bis in idem, quale sancito all’articolo 50 della Carta, della normativa svedese che consente il cumulo di un procedimento (e di una sanzione) di natura penale con un procedimento (e una sanzione) di carattere amministrativo. Inoltre, lo stesso giudice dubitava anche della compatibilità con il diritto dell’Unione della prassi giudiziaria nazionale che subordinava l’obbligo, per il giudice nazionale, di disapplicare ogni disposizione in contrasto con un diritto fondamentale garantito dalla CEDU o dalla Carta alla condizione che tale contrasto risulti chiaramente dai testi interessati o dalla relativa giurisprudenza. Per tali motivi, lo Haparanda tingsrätt ha ritenuto di dover chiedere chiarimenti alla Corte di giustizia.

In via preliminare, la Corte si è pronunciata sulla questione dell’ambito di applicazione della Carta, sebbene questa non fosse stata sollevata espressamente dal giudice del rinvio. Infatti, dal momento che quest’ultimo chiedeva, in sostanza, alla Corte di esaminare la compatibilità di alcune disposizioni nazionali con la Carta, era prioritario stabilire se quelle disposizioni ricadevano effettivamente nell’ambito di applicazione della stessa. Come noto, tale ambito è individuato dall’art. 51 della Carta, secondo cui le sue disposizioni si applicano agli Stati membri «esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione». L’utilizzo di una formula diversa da quella più frequentemente utilizzata dalla Corte di giustizia nella sua giurisprudenza relativa all’ambito di applicazione dei diritti fondamentali qua principi generali dell’Unione europea - che fa riferimento alle situazioni che ricadono «nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione» -[1] aveva ingenerato nella dottrina vari dubbi sull’effettiva continuità, sotto questo aspetto, tra la Carta e quella giurisprudenza. In particolare, la diversa formulazione poteva far pensare ad una volontà di dotare la Carta di un ambito di applicazione più limitato rispetto a quanto affermato dalla Corte nella giurisprudenza citata. La Corte di giustizia, pur avendo già avuto varie occasioni di pronunciarsi sull’inciso ‘problematico’ dell’art. 51, par. 1, della Carta, aveva invero evitato, sino alla sentenza Fransson, di assumere una posizione netta e trasparente al riguardo. Finalmente, la Corte ha rotto gli indugi ed ha affermato che l’art. 51, par. 1, della Carta «conferma (..) la giurisprudenza della Corte relativa alla misura in cui l’operato degli Stati membri deve conformarsi alle prescrizioni derivanti dai diritti fondamentali garantiti nell’ordinamento giuridico dell’Unione» (par. 18). La Corte ha avvalorato questa sua interpretazione anche facendo riferimento alle Spiegazioni relative alla Carta, che effettivamente contengono delle indicazioni chiare nel senso della continuità tra la Carta e quella giurisprudenza[2] e che, «conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, terzo comma, TUE e all’articolo 52, paragrafo 7, della Carta, debbono essere prese in considerazione per l’interpretazione di quest’ultima» (para. 20; sulle Spiegazioni, si veda anche la sentenza del 22 dicembre 2010, Causa C-279/09, DEB [2010], in Raccolta, p. I‑13849, par. 32).[3] Dunque, la Corte ha affermato che, «dato che i diritti fondamentali garantiti dalla Carta devono essere rispettati quando una normativa nazionale rientra nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, non possono quindi esistere casi rientranti nel diritto dell’Unione senza che tali diritti fondamentali trovino applicazione[; l]’applicabilità del diritto dell’Unione implica quella dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta» (para. 21). Ciò non toglie, comunque, che in concreto non risulta sempre semplice stabilire quando una situazione ricade nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione. Sotto questo profilo, la Corte non fornisce indicazioni ulteriori rispetto a quelle che si possono ricavare dalla giurisprudenza sull’applicazione dei diritti fondamentali qua principi generali, dalla quale peraltro emerge il carattere ‘aperto’ della nozione di ambito di applicazione del diritto dell’Unione.

Rispetto al caso di specie, la Corte di giustizia ha affermato che le disposizioni nazionali all’origine del rinvio pregiudiziale ricadono nell’ambito di applicazione della Carta, in quanto si tratta di disposizioni che sanzionano violazioni degli obblighi dichiarativi finalizzati alla determinazione del prelievo dell’IVA, e gli Stati membri - in virtù di varie disposizioni del diritto UE, tra cui la sesta direttiva IVA,[4] la direttiva 2006/112/CE,[5] e l’art. 4, par. 3, TUE[6] - hanno «l’obbligo di adottare tutte le misure legislative e amministrative al fine di garantire che l’IVA sia interamente riscossa nel suo territorio e a lottare contro la frode» (par. 25). Pertanto, le sovrattasse e i procedimenti penali per frode fiscale in questione «costituiscono un’attuazione degli articoli 2, 250, paragrafo 1, e 273 della direttiva 2006/112 (già articoli 2 e 22 della sesta direttiva)», nonché dell’articolo 325 TFUE,[7] che obbliga gli Stati membri a lottare contro le attività illecite lesive degli interessi finanziari dell’Unione con misure dissuasive ed effettive (paragrafi 26 e 27).

La Corte ha anche precisato che il fatto che le disposizioni nazionali in questione «non siano state adottate per trasporre la direttiva 2006/112 non può essere tale da rimettere in discussione detta conclusione, dal momento che la loro applicazione mira a sanzionare una violazione delle disposizioni di quella direttiva, «e pertanto ad attuare l’obbligo, imposto dal Trattato agli Stati membri, di sanzionare in modo effettivo i comportamenti lesivi degli interessi finanziari dell’Unione» (par. 28). Inoltre, richiamandosi a quanto affermato nella sentenza Melloni,[8] emessa lo stesso giorno di Fransson, la Corte ha affermato che, nell’ambito di applicazione della Carta, «resta consentito alle autorità e ai giudici nazionali applicare gli standard nazionali di tutela dei diritti fondamentali, a patto che tale applicazione non comprometta il livello di tutela previsto dalla Carta, come interpretata dalla Corte, né il primato, l’unità e l’effettività del diritto dell’Unione» (par. 29).

Ritenuta pertanto sussistente la propria competenza a pronunciarsi sul rinvio pregiudiziale, la Corte di giustizia è passata ad esaminare le questioni proposte, partendo dalla domanda circa la necessità o meno di interpretare il principio del ne bis in idem sancito all’articolo 50 della Carta nel senso che esso osta a che siano avviati nei confronti di un imputato procedimenti penali per frode fiscale, una volta che sia già stata inflitta una sovrattassa per gli stessi fatti di falsa dichiarazione.[9] La Corte ha risposto in senso negativo, sulla base del rilievo che l’applicazione dell’art. 50 della Carta «presuppone che i provvedimenti già adottati nei confronti dell’imputato ai sensi di una decisione divenuta definitiva siano di natura penale» (para. 33). Dunque, i requisiti che devono risultare soddisfatti sono il carattere definito della sanzione e la sua natura penale. Rispetto a questo secondo requisito, richiamando la propria sentenza nella causa C-489/10, Bonda [2011], non ancora pubblicata in Raccolta, par. 37, la Corte ha precisato che «ai fini della valutazione della natura penale delle sanzioni tributarie, sono rilevanti tre criteri [: i]l primo consiste nella qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale, il secondo nella natura dell’illecito e il terzo nella natura nonché nel grado di severità della sanzione in cui l’interessato rischia di incorrere» (par. 35). La Corte ha poi aggiunto - in coerenza con quanto affermato sull’ambito di applicazione della Carta - che «[s]petta al giudice del rinvio valutare, alla luce di tali criteri, se occorra procedere ad un esame del cumulo di sanzioni tributarie e penali previsto dalla legislazione nazionale sotto il profilo degli standard nazionali (..), circostanza che potrebbe eventualmente indurlo a considerare tale cumulo contrario a detti standard, a condizione che le rimanenti sanzioni siano effettive, proporzionate e dissuasive» (par. 36).

Successivamente, la Corte ha dichiarato irricevibile la quinta questione, con la quale le si chiedeva, sostanzialmente, di pronunciarsi sulla compatibilità con l’art. 50 della Carta di una legislazione nazionale che, in caso di frode fiscale, autorizza il cumulo di sovrattasse e sanzioni penali inflitte dallo stesso giudice. La Corte ha ritenuto tale questione ipotetica, e pertanto irricevibile, poiché dalla decisione di rinvio emergeva che «la legislazione nazionale cui si riferi[va] il giudice a quo non è quella applicabile alla controversia principale e che, per il momento, non esiste nell’ordinamento giuridico svedese» (par. 41).

Da ultimo, la Corte di giustizia ha affrontato la prima questione pregiudiziale proposta dallo Haparanda tingsrätt, relativa alla compatibilità con il diritto dell’Unione della prassi giudiziaria nazionale secondo cui il giudice nazionale può disapplicare una disposizione nazionale in contrasto con un diritto fondamentale garantito dalla CEDU e dalla Carta solo quando tale contrasto risulti chiaramente dai testi interessati o dalla relativa giurisprudenza. In primo luogo, rispetto al rapporto tra diritto dell’Unione e CEDU, la Corte ha chiarito che «fintantoché l’Unione non vi abbia aderito, [la CEDU non costituisce] un atto giuridico formalmente integrato nell’ordinamento giuridico dell’Unione [e, d]i conseguenza, il diritto dell’Unione non disciplina i rapporti tra la CEDU e gli ordinamenti giuridici degli Stati membri e nemmeno determina le conseguenze che un giudice nazionale deve trarre nell’ipotesi di conflitto tra i diritti garantiti da tale convenzione ed una norma di diritto nazionale» (par. 44; nello stesso senso, si veda la sentenza del 24 aprile 2012, causa C- 571/2010, Kamberaj [2012], non ancora pubblicata nella Raccolta, par. 62).[10]

Invece, con riferimento al ruolo del giudice nazionale in caso di disposizioni nazionali in contrasto con la Carta, la Corte ha ricordato che, secondo una costante giurisprudenza, «il giudice nazionale incaricato di applicare, nell’ambito della propria competenza, le norme di diritto dell’Unione ha l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando, all’occorrenza di propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale» (par. 45; si vedano anche le sentenze del 9 marzo 1978, 106/77, Simmenthal, [1978], in Raccolta, p. 629, paragrafi 21 e 24, 9 novembre 2009, causa C-314/08, Filipiak [2009] in Raccolta, I‑11049, par. 81, e 22 giugno 2010, cause riunite C‑188/10 e C‑189/10, Melki e Abdeli [2010], in Raccolta, I‑5667, par. 43).[11] Ancora ribadendo quanto già rilevato nella propria sentenza nella causa Melki, la Corte ha aggiunto che «sarebbe incompatibile con le esigenze inerenti alla natura stessa del diritto dell’Unione qualsiasi disposizione facente parte di un ordinamento giuridico nazionale o qualsiasi prassi, legislativa, amministrativa o giudiziaria, che porti ad una riduzione della concreta efficacia del diritto dell’Unione per il fatto che sia negato al giudice, competente ad applicare tale diritto, il potere di fare, all’atto stesso di tale applicazione, tutto quanto è necessario per disapplicare le disposizioni legislative nazionali che eventualmente siano d’ostacolo alla piena efficacia delle norme dell’Unione» (par. 46 ).

Quindi, dopo aver ricordato che il giudice nazionale, quando è chiamato ad applicare il diritto dell’Unione e nutre dei dubbi circa la sua interpretazione, egli ha, a seconda dei casi, la facoltà o l’obbligo di proporre un rinvio pregiudiziale, la Corte ha concluso che il diritto dell’Unione osta ad una prassi giudiziaria come quella svedese «dal momento che essa priva il giudice nazionale del potere di valutare pienamente, se del caso con la collaborazione della Corte, la compatibilità di tale disposizione con la Carta medesima» (par. 48).



[1] Si veda, ad esempio, la sentenza nella causa C-299/95, Kremzow [1997], in Raccolta, I‑2629, par. 15.

[2] La spiegazione dell’art. 51, par. 1, della Carta recita infatti che «Per quanto riguarda gli Stati membri, la giurisprudenza della Corte sancisce senza ambiguità che l'obbligo di rispettare i diritti fondamentali definiti nell’ambito dell’Unione vale per gli Stati membri soltanto quando agiscono nell'ambito di applicazione del diritto dell'Unione (sentenza del 13 luglio 1989, Wachauf, causa 5/88, Racc. 1989, pag. 2609; sentenza del 18 giugno 1991, ERT, Racc. 1991, pag. 1-2925; sentenza del 18 dicembre 1997, Annibaldi, causa C-309/96, Racc. 1997, pag. I-7493). La Corte di giustizia ha confermato questa giurisprudenza nei termini seguenti: «Per giunta, occorre ricordare che le esigenze inerenti alla tutela dei diritti fondamentali nell'ordinamento giuridico comunitario vincolano parimenti gli Stati membri quando essi danno esecuzione alle discipline comunitarie...» (sentenza del 13 aprile 2000, causa C-292/97, Racc. 2000, pag. I-2737, punto 37). Ovviamente questa regola, quale sancita nella presente Carta, si applica sia alle autorità centrali sia alle autorità regionali e locali nonché agli enti pubblici quando attuano il diritto dell'Unione».

[4] Direttiva 77/388/CEE del Consiglio, del 17 maggio 1977, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari - Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme, G.U. 1977 L 145, p. 1 ss.

[5] Direttiva 2006/112/CE del Consiglio, del 28 novembre 2006, relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto, G.U. 2006 L 347, p. 1 ss.

[6] L’art. 4, par. 3, TUE afferma che «[g]li Stati membri adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell'Unione».

[7] Testualmente, questa disposizione recita: «1. L'Unione e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell'Unione stessa mediante misure adottate a norma del presente articolo, che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri e nelle istituzioni, organi e organismi dell'Unione. 2. Gli Stati membri adottano, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari. 3. Fatte salve altre disposizioni dei trattati, gli Stati membri coordinano l'azione diretta a tutelare gli interessi finanziari dell'Unione contro la frode. A tale fine essi organizzano, assieme alla Commissione, una stretta e regolare cooperazione tra le autorità competenti. 4. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, previa consultazione della Corte dei conti, adottano le misure necessarie nei settori della prevenzione e lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione, al fine di pervenire a una protezione efficace ed equivalente in tutti gli Stati membri e nelle istituzioni, organi e organismi dell'Unione. 5. La Commissione, in cooperazione con gli Stati membri, presenta ogni anno al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sulle misure adottate ai fini dell'attuazione del presente articolo».

[8] Sentenza 26 febbraio 2013, causa C-399/11, Melloni [2013], non ancora pubblicata in Raccolta, par. 60 e recensita in questo numero dell’Osservatorio.

[9] Si tratta, in realtà, della seconda, terza e quarta questione pregiudiziale, che la Corte ha ritenuto di dover esaminare congiuntamente.

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