Anche in questo numero proponiamo la
tabella
che segue la vita dei decreti-legge dalla loro deliberazione nel Consiglio dei ministri alla approvazione della legge di conversione. I dati raccolti in questa scheda di documentazione vogliono aiutare nella comprensione della natura e delle funzioni che questa fonte sta assumendo.
Come viene sottolineato nell’editoriale proposto in questo numero dell’Osservatorio, il decreto-legge è divenuta la fonte principali per l’approvazione di provvedimenti di indirizzo governativi.
Dai dati raccolti emergono almeno tre importanti indicazioni a tale proposito.
La prima riguarda il contenuto della legislazione che passa attraverso la decretazione d’urgenza. I decreti-legge approvati in questi primi 13 mesi della XVI legislatura riguardano i temi più importanti della agenda politica del governo (manovra economica, istruzione, riforma del welfare, sicurezza, etc.). Salvo le leggi che per espressa riserva costituzionale devono essere approvate con il procedimento parlamentare normale, nessun settore si sottrae alla disciplina mediante decreto-legge. Sotto questo aspetto abbiamo provato a dare una sistematicità al contenuto dei decreti-legge evidenziandone l’aspetto finalistico. Usando criteri già sperimentati altrove abbiamo distinto 5 tipologie di contenuti possibili: 1) emergenza; 2)proroga termini; 3)disciplina ponte/anticipazione progetti di legge; 4)integrazione e correzione; 5)disciplina speciale e transitoria. Dall’impiego di questi criteri emerge che dei 36 decreti-legge approvati dal Governo Berlusconi IV la metà esatta risponde ad una esigenza che si può ritenere frutto di una situazione di emergenza; come pure è alto (12) il numero di decreti che prevedono una disciplina che anticipa l’approvazione di un disegno di legge sul medesimo tema e altrettanto elevato è il numero (7) di quelli che pongono una disciplina speciale e transitoria. Questo dato può essere letto come una riprova della natura e delle funzioni che il decreto-legge ha assunto nelle ultime legislature: esso è sempre più tanto uno strumento politico capace di produrre immediatamente i suoi effetti normativi quanto uno strumento tecnico per realizzare “manutenzioni” della legislazione in vigore (su questo punto v. A. Simoncini, Tendenze recenti della decretazione d’urgenza in Italia, in Id (a cura di), L’emergenza infinita. La decretazione d’urgenza in Italia, Macerata, 2006, pp. 47 e ss.).
Il secondo dato è legato agli esiti dell’esame svolto sui pareri resi dal Comitato per la legislazione relativi al primo anno della legislatura. Emerge, infatti, che solo in 8 decreti-legge (su 35) il Comitato per la legislazione ravvisa l’omogeneità di contenuto. Un dato preoccupante, tenuto conto che delle sentenze emesse dalla Corte costituzionale nel 2007 e nel 2008.
La terza indicazione proviene dall’uso di una particolare tecnica legislativa nel procedimento di approvazione dei decreti-legge. Non è infrequente che si dia vita a catene di decreti-legge che intervengono nello stesso ambito materiale disciplinato da precedenti decreti già convertiti o in fase di conversione. Questo assume delle varianti di cui dà sinteticamente conto, ma che si possono riscontrare all’interno della tabella allegata. La prima variante è costituita da quei casi nei quali il governo approva una “catena” di decreti che tendono a modificare la disciplina in corso di conversione (è il caso dei decreti legge sulla vicenda Alitalia, sull’emergenza rifiuti nell’area del comune di Napoli, in materia di sicurezza pubblica). La seconda variante è contraddistinta da quegli altri casi nei quali dopo l’approvazione di un decreto-legge il governo procede all’approvazione di un nuovo decreto che è espressamente destinato a decadere e le sue norme a confluire in un decreto in corso di conversione. In questi casi la legge di conversione del decreto-legge che sopravvive assume anche la natura di legge di sanatoria degli effetti del decreto che invece decade. Su questi temi si sono soffermati di recente (R. Zaccaria, E. Albanesi, Il decreto-legge tra teoria e prassi. Articolo pubblicato su www.formucostituzionale.it).
Nel testo della tabella si può trovare anche il dato delle questioni di fiducia apposte dal governo durante il procedimento di approvazione dei decreti-legge. Per un maggiore approfondimento su questo punto si rimanda alla scheda di documentazione predisposta dalla dott.ssa Brunori.
Dai dati raccolti emergono almeno tre importanti indicazioni a tale proposito.
La prima riguarda il contenuto della legislazione che passa attraverso la decretazione d’urgenza. I decreti-legge approvati in questi primi 13 mesi della XVI legislatura riguardano i temi più importanti della agenda politica del governo (manovra economica, istruzione, riforma del welfare, sicurezza, etc.). Salvo le leggi che per espressa riserva costituzionale devono essere approvate con il procedimento parlamentare normale, nessun settore si sottrae alla disciplina mediante decreto-legge. Sotto questo aspetto abbiamo provato a dare una sistematicità al contenuto dei decreti-legge evidenziandone l’aspetto finalistico. Usando criteri già sperimentati altrove abbiamo distinto 5 tipologie di contenuti possibili: 1) emergenza; 2)proroga termini; 3)disciplina ponte/anticipazione progetti di legge; 4)integrazione e correzione; 5)disciplina speciale e transitoria. Dall’impiego di questi criteri emerge che dei 36 decreti-legge approvati dal Governo Berlusconi IV la metà esatta risponde ad una esigenza che si può ritenere frutto di una situazione di emergenza; come pure è alto (12) il numero di decreti che prevedono una disciplina che anticipa l’approvazione di un disegno di legge sul medesimo tema e altrettanto elevato è il numero (7) di quelli che pongono una disciplina speciale e transitoria. Questo dato può essere letto come una riprova della natura e delle funzioni che il decreto-legge ha assunto nelle ultime legislature: esso è sempre più tanto uno strumento politico capace di produrre immediatamente i suoi effetti normativi quanto uno strumento tecnico per realizzare “manutenzioni” della legislazione in vigore (su questo punto v. A. Simoncini, Tendenze recenti della decretazione d’urgenza in Italia, in Id (a cura di), L’emergenza infinita. La decretazione d’urgenza in Italia, Macerata, 2006, pp. 47 e ss.).
Il secondo dato è legato agli esiti dell’esame svolto sui pareri resi dal Comitato per la legislazione relativi al primo anno della legislatura. Emerge, infatti, che solo in 8 decreti-legge (su 35) il Comitato per la legislazione ravvisa l’omogeneità di contenuto. Un dato preoccupante, tenuto conto che delle sentenze emesse dalla Corte costituzionale nel 2007 e nel 2008.
La terza indicazione proviene dall’uso di una particolare tecnica legislativa nel procedimento di approvazione dei decreti-legge. Non è infrequente che si dia vita a catene di decreti-legge che intervengono nello stesso ambito materiale disciplinato da precedenti decreti già convertiti o in fase di conversione. Questo assume delle varianti di cui dà sinteticamente conto, ma che si possono riscontrare all’interno della tabella allegata. La prima variante è costituita da quei casi nei quali il governo approva una “catena” di decreti che tendono a modificare la disciplina in corso di conversione (è il caso dei decreti legge sulla vicenda Alitalia, sull’emergenza rifiuti nell’area del comune di Napoli, in materia di sicurezza pubblica). La seconda variante è contraddistinta da quegli altri casi nei quali dopo l’approvazione di un decreto-legge il governo procede all’approvazione di un nuovo decreto che è espressamente destinato a decadere e le sue norme a confluire in un decreto in corso di conversione. In questi casi la legge di conversione del decreto-legge che sopravvive assume anche la natura di legge di sanatoria degli effetti del decreto che invece decade. Su questi temi si sono soffermati di recente (R. Zaccaria, E. Albanesi, Il decreto-legge tra teoria e prassi. Articolo pubblicato su www.formucostituzionale.it).
Nel testo della tabella si può trovare anche il dato delle questioni di fiducia apposte dal governo durante il procedimento di approvazione dei decreti-legge. Per un maggiore approfondimento su questo punto si rimanda alla scheda di documentazione predisposta dalla dott.ssa Brunori.