1. Con la presentazione, il 1° marzo 2023, del Doc.II, n. 6, d’iniziativa del deputato Pastorino (Misto - +Europa), che riprende la proposta di modifica, già presentata dallo stesso Pastorino nella XVIII legislatura (doc. II, n. 21), si mira a introdurre la previsione del Codice di condotta ed i suoi contenuti essenziali nel Regolamento della Camera.
E’ utile ricordare che la Giunta per il Regolamento della Camera dei deputati approvò, nella seduta del 12 aprile 2016, il Codice di condotta dei deputati. In tale documento è previsto (par. VI) che “l'Ufficio di Presidenza costituisca, all'inizio di ogni legislatura, un Comitato consultivo sulla condotta dei deputati, composto da quattro membri dell'Ufficio di Presidenza e da sei deputati designati dal Presidente della Camera tenendo conto della loro esperienza e, per quanto possibile, della esigenza di rappresentatività ed equilibrio politico, in modo da garantire comunque la rappresentanza paritaria della maggioranza e delle opposizioni; e che il Comitato sia presieduto da un membro designato dal Presidente della Camera”[1].
Nella riunione del 19 aprile 2023 (i cui lavori sono sintetizzati nel comunicato consultabile su (https://www.camera.it/leg19/1360?shadow_organo_parlamentare=3802&id_tipografico=), il Comitato consultivo sulla condotta dei deputati ha preso in esame la succitata proposta, ricordando in primo luogo come essa, al pari della proposta avanzata nella scorsa legislatura, scaturisca dagli impegni internazionali assunti in sede di Consiglio d’Europa, all’interno del quale opera il GRECO (Group of States against corruption) che, a partire dal 2016, ha reso pubblici gli esiti delle proprie valutazioni sull’Italia in tema di “Prevenzione della corruzione di parlamentari, giudici e pubblici ministeri”; successivamente, il Presidente del Comitato - si legge nel comunicato - ha fatto riferimento, “condividendola e invitando gli altri colleghi a sottoscriverla, alla proposta di modifica regolamentare presentata dal deputato Pastorino (doc. II n. 6), che, riprendendo il contenuto di analoga proposta depositata nella passata legislatura, persegue l'obiettivo richiesto dal Greco.
Il Comitato ha quindi convenuto sulla proposta del Presidente di inoltrare ai deputati Fornaro e Iezzi, relatori nell'ambito del procedimento di modifica regolamentare in corso presso la Giunta per il Regolamento, una lettera con la quale segnalare il contenuto di tale proposta invitandoli a volerlo considerare nell'individuazione dei possibili temi oggetto di riforma”.
La ri-presentazione della proposta di modifica del Regolamento della Camera in tema di deontologia parlamentare segnala comunque, in questa legislatura, l’interesse per un certo "consolidamento" delle regole in tema di trasparenza e, in particolare, per quelle contenute nei codici di condotta (c.d. “codici etici”), collegandone l’esame, come si è visto, a quella "seconda fase" della riforma delle regole parlamentari avviatasi presso la Camera dei deputati.
Un interesse che è sempre dettato dalla necessità, da parte dei Parlamenti nazionali, di essere in qualche modo sulla scia delle iniziative internazionali per lo sviluppo di forme di autoregolamentazione della condotta dei propri membri (così S. Sileoni, I codici di condotta per i parlamentari, tra diritto e politica, in DPCE on line n.4, 2019).
In tal senso, l’importanza di tali codici intesi come strumenti per la lotta alla corruzione e per il consolidamento del rapporto di fiducia tra eletti ed elettori è stata ribadita anche nell’ultimo “Addendum al Rapporto di Conformità”, adottato dal GRECO in occasione della sua novantunesima riunione plenaria (Strasburgo, 13-17 giugno 2022) in cui il Gruppo di Stati ha formulato nuove raccomandazioni riguardanti i codici di entrambe le Camere (sul punto v. https://www.giustizia.it/giustizia/it/contentview.page?contentId=ART395494) ; in dottrina, F. Micari, Etica e politica: pubblicato il primo codice di condotta dei senatori, in Osservatoriosullefonti, fasc. 2/2023)
2. Prima di esaminare i contenuti della proposta di modifica del Regolamento della Camera dei deputati, occorre premettere che, sul piano delle discipline in tema di deontologia parlamentare, la situazione tra i due rami del Parlamento è allo stato alquanto asimmetrica e, come si vedrà, rimarrebbe tale anche dopo l’eventuale approvazione della proposta di modifica del Regolamento della Camera di cui si discute.
Come è stato infatti giustamente rimarcato (F. Micari, Etica e politica, cit.), sia pure muovendo entrambi dal riferimento al Codice di condotta adottato dal Parlamento europeo, i due Codici presentano allo stato molte differenze, in primo luogo a partire dagli organi parlamentari che li hanno adottati: alla Camera dei deputati, il Codice attualmente vigente è il “portato” di una decisione della Giunta per il regolamento, mentre al Senato il Codice è stato adottato dal Consiglio di Presidenza il 26 aprile del 2022 e pubblicato sul sito internet del Senato circa un anno dopo la sua adozione.
In secondo luogo, sul piano delle fonti del diritto parlamentare, al Senato, il Codice di condotta è l’applicazione di una disposizione regolamentare, l’art. 12, c. 2-bis, introdotta con la riforma del regolamento del Senato del dicembre 2017, mentre alla Camera dei deputati la disciplina introdotta il 12 aprile 2016, con una delibera della Giunta per il regolamento, è stata caratterizzata da un approccio in via sperimentale, come evidenziato dalla dottrina, sia nella "fase della predisposizione di una apposita scelta normativa", sia in quella applicativa (Y. Citino, Il diritto parlamentare “sperimentale” in Osservatoriosullefonti.it, 3/2021).
Infine, è da segnalare l’assenza, al Senato, di un Comitato consultivo, organo presente nel Codice di condotta dei deputati, la cui composizione è paritaria tra maggioranza e opposizione, con lo scopo di fornire pareri ai singoli deputati in caso di dubbi sull’interpretazione delle norme presenti nel codice e che svolge una relazione annuale sullo stato di attuazione del codice stesso (ad oggi sono state pubblicate tre relazioni, tra le XVII e XVIII legislature), facilitandone il monitoraggio. Così come è assente al Senato una disciplina analoga a quella della Camera in termini di pubblicizzazione di orientamenti e pareri in merito allo stato di attuazione del codice, affidando l’attività di indagine sulle presunte violazioni direttamente al Consiglio di Presidenza, su attivazione della procedura da parte del Presidente d’Assemblea (F. Micari, Etica e politica, cit.).
3. Entrando nello specifico della proposta di modifica, essa mira ad introdurre nel Regolamento della Camera l’art. 1-bis che individua i principi fondamentali cui deve ispirarsi la condotta dei deputati - integrità, trasparenza, diligenza, onestà, responsabilità e tutela del buon nome della Camera dei deputati - collegando lo svolgimento delle funzioni in rappresentanza della Nazione (art. 67 Cost.) con l'articolo 54 Cost., secondo comma, ai sensi del quale, "I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore". Nell’ambito del diritto parlamentare si dà quindi attuazione, disciplinando il rapporto tra etica e politica, ai profili di interconnessione tra le disposizioni costituzionali degli articoli 54 e 67 della Costituzione.
All'articolo 16 del Regolamento della Camera, dedicato alla composizione e alle funzioni della Giunta per il Regolamento, si aggiunge un comma 2-bis, col quale si prevede che sia la Giunta per il Regolamento, una volta approvata la modifica al Regolamento, a definire il Codice di condotta, attraverso un'apposita ulteriore deliberazione di tale organo che costituirà un allegato al Regolamento (che avrà carattere generale).
I contenuti necessari del Codice sono inseriti nel Regolamento della Camera, in particolare con riferimento alle norme e alle procedure: a) finalizzate a garantire che i comportamenti dei deputati siano informati ai principi indicati dall'articolo 1-bis; b) finalizzate ad assicurare trasparenza e pubblicità delle posizioni professionali e delle cariche ricoperte, delle attività finanziarie e dei finanziamenti ricevuti, in particolare assicurandone la pubblicità sul sito internet della Camera dei deputati ed a prevenire e rimuovere situazioni di conflitto di interessi; c) per le modalità di funzionamento e gli ulteriori compiti spettanti al Comitato consultivo sulla condotta dei deputati; d) per stabilire l'apparato sanzionatorio, coordinandolo con le competenze in materia dell'Ufficio di Presidenza.
Nel Regolamento della Camera si prevede poi un nuovo articolo - il 16-ter - col quale si disciplina il Comitato consultivo sulla condotta dei deputati, al fine di stabilizzare ed integrare la disciplina "convenzionale" già fissata nel 2016, confermandone la composizione paritaria e le competenze e, aggiungendo, l'obiettivo della tutela della rappresentanza di genere..
In particolare, per il Comitato consultivo sarebbe confermata la composizione composta da quattro membri dell'Ufficio di Presidenza e da sei deputati scelti dal Presidente della Camera, i cui requisiti sono genericamente indicati nell'esperienza, e la cui composizione dovrebbe sempre garantire le esigenze di rappresentatività ed equilibrio politico, nonché - con apposita integrazione -, tutelare la rappresentanza di genere. La presidenza del Comitato sarebbe sempre in capo ad un membro designato dal Presidente della Camera (ed è per l'intera durata della Legislatura). La pubblicità dei lavori del Comitato verrebbe assicurata nelle forme stabilite dal Codice di condotta ed inoltre il Comitato trasmette alla Presidenza della Camera una relazione annuale sulla propria attività.
Quanto all'aspetto delle sanzioni, la proposta di modifica, integrando l'articolo 60 del Regolamento, mira ad ampliare la gamma delle sanzioni, limitate nel vigente ordinamento alla sola pubblicità dei casi di violazione accertati dal Comitato, rimettendo al Codice di condotta l'individuazione della gamma delle sanzioni applicabili dal Comitato consultivo in caso di accertamento della violazione delle previsioni del codice: nei casi più gravi, l'Ufficio di Presidenza della Camera può essere chiamato a valutare l'applicazione di sanzioni disciplinari interdittive.
4. In conclusione, anche se non è al momento possibile prevedere come si concluderà l'iter della proposta di modifica di cui al Doc. II, n. 6, possono forse cogliersi alcuni indizi e formulare qualche conclusione più generale sul tema.
In primo luogo, alla base di questa nuova iniziativa "riformatrice" alla Camera in tema di deontologia parlamentare si conferma determinante l'influenza esercitata dalle discipline sovranazionali in tema di standard etici, ritenuta oramai un trend costante a livello comparato (S. Sileoni, I codici di condotta per i parlamentari, tra diritto e politica, cit.; P. Pisicchio, Codici etici e parlamenti: profili comparatistici, Padova, 2017).
In secondo luogo, almeno sul piano dell'approccio alla riforma, potrebbe cogliersi forse un qualche indizio circa la volontà di superare, almeno in tema di deontologia parlamentare, quel "diritto parlamentare sperimentale" che nell'ultimo quindicennio ha disciplinato versanti importanti dell'ordinamento parlamentare, con il duplice risultato di invertire la tendenza alla de-codificazione del diritto parlamentare e allineare progressivamente l’ordinamento parlamentare alla legislazione anticorruzione adottata, sul piano dell’ordinamento generale, a partire dal 2012 (G. Piccirilli, Un ulteriore tassello nella de-codificazione del diritto parlamentare: il codice di condotta dei deputati, in Osservatoriosullefonti.it, fasc. 3/2016 ).
Ciò sarebbe anche il segnale di una rinnovata incisività “qualitativa” del processo di revisione del Regolamento della Camera, fino ad ora piuttosto “minimalista” (così S. Ceccanti, intervento alla presentazione del libro di G. Stegher “Regolamenti parlamentari: natura e funzioni. Una prospettiva di analisi comparata”, Roma, 22 novembre 2023), rispetto a quello del Senato della Repubblica dove, come è noto, il processo riformatore delle regole parlamentari nell'ultimo quinquennio si è sviluppato già in due tappe (2017-2022) e con contenuti anche fortemente innovativi: segno evidente, come sottolineato in dottrina, che la riduzione a 200 senatori, disposta con la legge di riforma costituzionale 19 ottobre 2020, n. 1 (pubblicata in G.U. 261 del 21 ottobre 2020) ha indubbiamente imposto maggiori e tempestivi adattamenti delle regole di organizzazione e funzionamento dell’Assemblea di Palazzo Madama (L. Gianniti-N. Lupo, Corso di diritto parlamentare, Bologna, 2023).
Infine, "codificando" nel Regolamento della Camera dei deputati, sia pure sotto forma di Allegato, la deontologia parlamentare e, in particolare, dotandola del medesimo apparato sanzionatorio previsto per le norme del Regolamento (sul particolare rapporto tra codici di condotta e apparato sanzionatorio, v. Parliamentary Ethics. A question of trust, European Parliament, Office for promotion of Parliamentary Democracy, 2011), si intende dare comunque un segnale di affidabilità all'opinione pubblica e favorire una sorta di “nuova cultura della trasparenza nei deputati”, ad adiuvandum, per così dire, rispetto alle prerogative, che restano intatte, delle apposite Giunte delle elezioni (v. la Relazione annuale del Comitato consultivo sulla condotta dei deputati, XVII legislatura).
In tale prospettiva, sarebbe tuttavia auspicabile un allineamento delle discipline in tema di deontologia parlamentare tra i due rami del Parlamento, in particolare sui profili che permangono (e che l’eventuale riforma alla Camera dei deputati confermerebbe) maggiormente asimmetrici: organo parlamentare che adotta il Codice; presenza o meno del Comitato consultivo; pubblicizzazione su internet di violazioni del codice di condotta; soglia economica in tema di doni.
In conclusione, forse anche attraverso una “codificazione” della disciplina in tema di deontologia parlamentare e una successiva applicazione nel senso della massima trasparenza, potrebbe rivitalizzarsi quella parliamentary teaching function di cui parlava Bagehot alla fine del XIX secolo e che, ad oggi, è sottoposta, soprattutto per il tramite dei social media, dinanzi a sfide probanti (C. Fasone, La funzione pedagogica-espressiva (e il rapporto con i mass e i social media), in Rassegna di diritto pubblico europeo, 2019).
[1] Nella XVII legislatura, l'Ufficio di Presidenza, nella riunione del 18 maggio 2016, costituì tale Comitato, del quale furono chiamati a far parte i deputati Segretari di Presidenza Ferdinando Adornato, Riccardo Fraccaro, Gianni Melilla e Caterina Pes, nonché i deputati Elena Centemero, Titti Di Salvo, Giampaolo Galli, Giancarlo Giorgetti, Giulia Grillo e Pino Pisicchio. A quest'ultimo furono attribuite le funzioni di presidente. Nella seduta dell'Assemblea del 4 luglio 2017 la Presidenza ha comunicato che la deputata Segretaria di Presidenza Annalisa Pannarale è stata chiamata a far parte del Comitato in sostituzione del deputato Gianni Melilla, cessato dalla carica di Segretario di Presidenza.
Analogamente, nella XVIII legislatura, l'Ufficio di Presidenza, nella riunione del 17 ottobre 2018, costituì nuovamente tale Comitato, del quale furono chiamati a far parte i deputati Segretari di Presidenza Alessandro Colucci, Federica Daga, Marzio Liuni, Luca Pastorino, nonchè i deputati Maria Soave Alemanno, Francesca Businarolo, Roberto Cassinelli, Stefano Ceccanti, Rossano Sasso e Maria Carolina Varchi. Alla deputata Businarolo furono attribuite le funzioni di Presidente. A seguito delle sue dimissioni dalla carica, le funzioni di Presidente furono attribuite al deputato Pastorino, come annunciato in Assemblea nella seduta del 27 marzo 2019.
Nell’attuale XIX legislatura, il Comitato è stato nuovamente costituito sulla base delle determinazioni assunte dall'Ufficio di Presidenza e ne sono stati chiamati a far parte i deputati Segretari di Presidenza, Chiara Braga, Alessandro Colucci, Roberto Traversi e Riccardo Zucconi, nonché i deputati Antonio D'Alessio, Simonetta Matone, Luca Pastorino, Pietro Pittalis, Nicola Stumpo e Maria Carolina Varchi. Al Segretario di Presidenza, Riccardo Zucconi, sono state attribuite le funzioni di Presidente.
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