a cura di Paolo Caretti, Massimo Morisi e Giovanni Tarli Barbieri

di Andrea Chiappetta, Claudia Cipolloni, Andrea Contieri, Marco Corrias, Alba Giuli, Rita Pescatore

SOMMARIO: 1. Il bicameralismo paritario nel procedimento legislativo ordinario: tra pars destruens e pars costruens. – 1.1. Una “critica della critica” alla lentezza del procedimento legislativo: l’alibi del bicameralismo paritario. – 1.2. Interventi modificativi del procedimento legislativo: una riforma “nel” bicameralismo, non “del” bicameralismo. – 1.3. Il procedimento legislativo alla luce del nuovo Regolamento del Senato: una possibile attuazione del bicameralismo procedurale. 2. Le commissioni legislative: l’attore che rivendica il ruolo di protagonista. – 2.1. La progressiva affermazione delle Commissioni nelle diverse esperienze istituzionali italiane. 2.2. La rilevanza del ruolo nella composita disciplina del sistema parlamentare: dalla formula costituzionale ai Regolamenti delle Assemblee. 2.3. Il funzionamento delle Commissioni nelle diverse sedi di intervento alla prova della prassi. 2.4. L’ultima evoluzione della disciplina regolamentare del Senato: la necessità di restituire il vigore perduto al sistema delle Commissioni. 3. Il Governo nel procedimento legislativo. – 3.1. L’evoluzione storica del “Governo in Parlamento” tra disciplina costituzionale e prassi. – 3.2. L’iniziativa legislativa governativa e la fase prelegislativa. – 3.3. Il Governo e il tempo delle decisioni parlamentari. – 3.4. Il ruolo del Governo nell’iter legislativo: i favor procedimentali, l’istruttoria legislativa e la presentazione degli emendamenti. – 3.5. L’Ipotesi di una “corsia preferenziale”: dal voto a data certa alle possibili modifiche regolamentari. 4. Come “manipolare” il procedimento legislativo ordinario: l’attività delle minoranze e dei gruppi di interesse. – 4.1. Premessa. – 4.2. L’evoluzione del rapporto tra maggioranza, minoranze e opposizione in Italia. – 4.3. Le tutele dell’opposizione e delle minoranze nel procedimento legislativo ordinario. – 4.4. L’attività dei gruppi di interesse nel procedimento legislativo ordinario. – 4.5.1. Uno sguardo al futuro rivalutando il passato. – 4.5.2. Superare lo scetticismo sulle lobbying attraverso una previsione organica della loro attività nel procedimento legislativo. 5. L’istruttoria legislativa alla prova della “qualità democratica della normazione”. – 5.1 L’istruttoria legislativa: caratteri e fondamenti. – 5.1.1. Quale finalità per l’istruttoria legislativa parlamentare? Strumenti dell’istruttoria e strumenti della qualità. – 5.2. Le storture all’istruttoria legislativa. – 5.3. Prospettive di soluzione: correttivi in fieri e correttivi ex post. 6. I raccordi interistituzionali tra Stato e Regioni nel procedimento legislativo: tra occasioni mancate e prospettive di riforma. – 6.1. I raccordi interistituzionali tra Stato e Regioni nel procedimento legislativo: tra occasioni mancate e prospettive di riforma. – 6.2. Le procedure di interlocuzione tra lo Stato e le autonomie territoriali: dal dettato costituzionale al sistema delle Conferenze. – 6.3. Gli attuali processi riformatori e il segno di un mancato raccordo nel procedimento legislativo. – 6.4. Le prospettive di riforma nell’odierna architettura parlamentare. 7. Conclusioni.

di Nicolò Paolo Alessi, Carla Cilfone, Luca Costanzo, Alessandro Lauro, Ottavia Polipo, Stefano Saletti

SOMMARIO: 1. Francia: forma di governo e produzione legislativa nella V Repubblica. 1.1. La forma di governo della Vª Repubblica francese, sintesi di un percorso travagliato; 1.2. Il «peso» del procedimento legislativo ordinario in Francia: i suoi rapporti con le fonti normative governative e con la legislazione delegata; 1.3. Il ruolo del Senato e la sovrapponibilità «parziale» dei modelli costituzionali di bicameralismo italiano e francese: alcuni spunti per la comparazione; 1.4. Il modello francese: un riferimento unico nel suo genere; 2. Il procedimento legislativo ordinario: caratteri generali; 2.1. La produzione legislativa del Parlamento e le sue differenti procedure. La disciplina “multilivello” del procedimento legislativo ordinario; 2.2. La procedura ordinaria: l'iniziativa legislativa; 2.3. Segue: L'istruttoria in commissione; 2.4. Segue: La discussione in Aula; 2.5. Il “procedimento semplificato” all'Assemblea Nazionale. La nuova procedura legislativa in Commissione (PLEC) al Senato; 2.6. Il disaccordo fra le Camere: la Commissione paritetica e il voto “risolutivo” dell'Assemblea Nazionale; 2.7. La conclusione del procedimento: la promulgazione presidenziale; 2.8. In conclusione: spunti di comparazione tra Francia e Italia; 3. Il ruolo del governo e la dialettica maggioranza-opposizione; 3.1. L’equilibrio del rapporto tra Governo e Parlamento alla luce del tempo legislativo nelle discussioni parlamentari; 3.2. Il nuovo ruolo dell’opposizione e dei gruppi di minoranza tra Costituzione e Regolamenti delle Camere; 3.3. La procedura accelerata nell’esame di progetti e proposte di legge; 3.4. Il ricorso alle procedure legislative abbreviate: il “vote bloqué” e la procedura di esame semplificato; 3.5. La responsabilità del Governo dinanzi al Parlamento: la mozione di censura; 3.6. I meccanismi di razionalizzazione del sistema francese come modello per l’Italia; 4. Il diritto d’emendamento nel procedimento legislativo ordinario francese e il controllo del giudice costituzionale; 4.1. La natura e le fonti del diritto d’emendamento; 4.1.1. I limiti all’esercizio del diritto di emendamento: il limite della ricevibilità finanziaria ex art. 40 Cost.; 4.1.2. I limiti all’esercizio del diritto di emendamento: il limite del c.d. “lien” ex art. 45 Cost.; 4.1.3. I limiti all’esercizio del diritto di emendamento: il limite del c.d. “entonnoir” ex art. 45 Cost. 4.1.4. Gli altri limiti all’esercizio del diritto d’emendamento; 4.1.5. La disciplina parlamentare del diritto d’emendamento; 4.2. Il rapporto tra il diritto di emendamento e l’iniziativa legislativa: il tema del détournement de procedure ; 4.3. Il rapporto tra il diritto di emendamento e il ricorso all’istituto del vote bloqué. 4.3.1. L’utilizzo del diritto d’emendamento da parte delle forze politiche e il ruolo del Sénat ; 4.4. Conclusioni; 5. La partecipazione “esterna” al procedimento legislativo: strutture extraparlamentari, procedure interistituzionali e il ruolo del Conseil d’État; 5.1. Le diverse tipologie di partecipazione “esterna” al procedimento legislativo: istituti democratici e istituzionali, consultazioni facoltative o obbligatorie, poteri impeditivi o di mero indirizzo; 5.1.a. Le consultazioni obbligatorie e il ruolo preponderante del Conseil d’État; 5.1.b. Il Consiglio costituzionale e il controllo preventivo obbligatorio; 5.2. La vasta gamma delle consultazioni facoltative; 5.2.a. La facoltà di adire il Conseil d'État; 5.2.b. La consultazione delle autorités de régulation; 5.2.c. Le collettività territoriali e il diverso regime rispetto alle COM ; 5.2.d. I groups de pression e la recente disciplina introdotta dalla Sapin II; 5.2.e. Il controllo ex ante facoltativo del Conseil Constitutionnel; 5.2.f. Un contropotere residuale: il référendum consultatif; 5.3. Considerazioni conclusive; 6. Il drafting legislativo e la valutazione delle politiche pubbliche come momenti fondamentali del procedimento legislativo ordinario francese 6.1. Cenni introduttivi: la legge “al tempo della complessità” ; 6.2. Forme e parametri costituzionali del controllo della qualité de la loi ; 6.3. Il Conseil d’Etat ; 6.4. La legistica in Parlamento ; 6.5. La struttura della valutazione delle politiche tra l’Assemblée Nationale ed il Senat ; 6.6. Gli itinerari della valutazione ex ante ; 6.7. Il monitoraggio sull’impatto e l’applicazione delle leggi; 6.8. Alcuni spunti conclusivi e prospettive future della valutazione. 7. In conclusione: uno sguardo di sintesi sul procedimento legislativo francese.

di Carla Amaddeo, Andrea Fiorentino, Irene Grifò, Domenico Marrello, Giulia Signori, Raffaele Terreo

SOMMARIO: 1. Il procedimento legislativo ordinario ai sensi della Costituzione spagnola e dei Regolamenti del Congreso de los Diputados e del Senado – 1.1. Introduzione – 1.2. Iniziativa legislativa e discussione generale preliminare del proyecto e della proposición de ley – 1.3. L’esame in Commissione al Congreso – 1.4. La seconda lettura al Senado: il modello spagnolo di bicameralismo differenziato. – 1.5. Approvazione definitiva da parte del Congreso, sanzione e promulgazione della ley. – 1.6. Una riflessione sul rapporto tra ley e ley orgánica – 2. Il procedimento decentrato in Commissione e i procedimenti legislativi abbreviati fra teoria e prassi parlamentare – 2.1. Il procedimento decentrato in Commissione – 2.1.1. La disciplina costituzionale e i suoi antecedenti – 2.1.2. Lo sviluppo delle prescrizioni costituzionali nei Regolamenti e nella prassi – 2.1.3. Considerazioni finali – 2.2. I procedimenti d’urgenza – 2.3. Il procedimento in lettura unica – 3. Il Governo nel procedimento legislativo ordinario – 3.1. Introduzione – 3.2. Le disposizioni costituzionali e regolamentari che disegnano il ruolo dell’Esecutivo nel procedimento legislativo ordinario – 3.3. La proiezione dell’art. 97 CE nell’esercizio della funzione legislativa: il potere del Governo di direzione della politica nazionale tramite i proyectos de ley e le facoltà di intervento nel procedimento. – 3.3.1. L’iter dell’iniziativa del Governo: dall’elaborazione degli anteproyectos al potere di ritiro. – 3.3.1.1. Le fasi antecedenti all’ingresso dei proyectos nelle Camere: la decisione pre-legislativa, l’elaborazione dell’anteproyecto, l’approvazione da parte del Consiglio dei Ministri. – 3.3.1.2. Le manifestazioni della rilevanza dell’iniziativa legislativa del Governo attraverso il procedimento parlamentare dei proyectos - 3.3.2. Le facoltà di intervento nei procedimenti di iniziativa non governativa – 3.4. Considerazioni conclusive. I fattori di legittimazione del protagonismo del Governo e dell’impronta maggioritaria nel contesto della funzione legislativa. – 4. L’opposizione parlamentare spagnola: un fantasma nel procedimento legislativo. – 4.1. Quale opposizione in Spagna? Le opportunità delle minoranze alla luce del sistema elettorale spagnolo ed il cortocircuito odierno. – 4.2. L’opposizione: le fonti e gli strumenti contro la maggioranza parlamentare – 5. Il sistema di valutazione e di controllo della qualità della legislazione – 5.1. La qualità e la valutazione della legge come esigenza dell’ordinamento – 5.2. Il principio di seguridad jurídica nella Costituzione e nella giurisprudenza costituzionale – 5.3. La exposición de motivos e gli antecedentes necesarios – 5.4. Le tappe dell’evoluzione della tecnica normativa e della qualità della legislazione – 5.4.1. Le directrices de técnica normativa – 5.4.2. I principi di buona legislazione – 5.5. I soggetti responsabili della qualità normativa delle proposte di legge del Governo – 5.6. L’analisi di impatto della regolazione – 5.6.1 La memoria di analisi di impatto normativo – 5.6.2 La valutazione ex post come strumento a tutela del circuito economico e del sistema democratico – 6. Gli apporti esterni al procedimento legislativo tra valutazione e rappresentanza di interessi – 6.1. Gli spazi di intervento e partecipazione nelle varie fasi del procedimento legislativo – 6.2. Meccanismi consultivi nella fase dell’iniziativa – 6.3. I nuovi strumenti di partecipazione dei cittadini nell’elaborazione dei proyectos de ley del Governo – 6.4. La partecipazione della società civile nella fase centrale del procedimento legislativo – 7. Considerazioni conclusive

di Andrea Gatti, Giuliana Marra, Giacomo Menegus, Alessandro Antonio Pracilio, Elvira Salemme, Giulia Vasino

Sommario: Introduzione al lavoro di ricerca. Capitolo I – Parte I (A. Gatti, G. Menegus) Fonti del diritto e sindacabilità dei vizi del procedimento 1. Le fonti del diritto in tema di procedimento legislativo. 2. Cenni sulla sindacabilità della violazione delle norme sul procedimento legislativo. Capitolo I – Parte II (G. Menegus) Gli attori del procedimento legislativo ordinario tedesco 1. Premessa. 2. Il Bundestag. I soggetti politici. 2.1. I gruppi parlamentari (Fraktionen). 2.2. I gruppi riconosciuti (Gruppen). 2.3. Singoli deputati non iscritti a gruppi (fraktionlose Abgeordnete). 3. Il Bundestag. Gli organi parlamentari. 3.1. Gli organi direttivi. Il Presidente del Bundestag. 3.2. (segue) L’Ufficio di Presidenza (Präsidium). 3.3. (segue) L’Ältestenrat. 3.4. Le commissioni (Ausschüsse).4. Il Bundesrat. 4.1. Gli organi direttivi. Il Presidente del Bundesrat. 4.2. (segue) L’Ufficio di Presidenza (Präsidium). 4.3. (segue) Il Consiglio permanente (Ständiger Beirat). 4.4. Le commissioni (Ausschüsse). 4.5. Il Segretariato (Sekretariat). Capitolo II (G. Vasino) Il procedimento legislativo in generale e l’iter in assemblea 1. Premessa. I tipi di procedimento legislativo: Zustimmungsgesetze e Einspruchsgesetze. 2. La Föderalismusreform del 2006 e il suo impatto sull’iter legis. 2.1. L’introduzione della legislazione in deroga. 2.2. La riduzione del numero di Zustimmungsgesetze: un effetto sopravvalutato? 3. La fase dell’iniziativa e il ruolo chiave del Bundesregierung. 4. L’espressione dei pareri: l’importanza dell’erster Durchgang. 5. La trattazione delle proposte: il lavoro istruttorio degli Arbeitsgruppen. 6. La prima lettura. 7. La seconda e la terza lettura. Capitolo III – Parte I (G. Marra) L’esame in commissione 1. Premessa, costituzione e compiti delle commissioni e delle sottocommissioni. 2. Le commissioni competenti per il merito e il rapporto con il Plenum. 3. L’iter in commissione. 3.1. Convocazione delle sedute, ordine del giorno, nomina del relatore e numero legale. 3.2. Discussione e lavori in commissione, presentazione di mozioni e chiusura della discussione. 4. Pubblicità dei lavori in commissione (sedute segrete e trattazione di documenti segreti; discussioni pubbliche allargate; sedute pubbliche per audizioni; processo verbale). Capitolo III – Parte II (G. Marra) Il passaggio al Bundesrat Capitolo IV (G. Menegus) Il procedimento di mediazione, le fasi ulteriori dell’iter legislativo e la promulgazione 1. La Commissione di mediazione tra Parlamentarismus e Budesstaatsprinzip.2. Fonti e principi che informano il procedimento di mediazione. 3. Composizione della Commissione.4. Introduzione del procedimento. 5. Svolgimento dei lavori e proposta d’intesa (Einigungsvorschlag).6. I limiti dell’attività della Commissione. 7. Il prosieguo del procedimento a valle della mediazione. 8. Redazione della versione originale e promulgazione della legge. 9. L’esperienza della Commissione di mediazione. Capitolo V (A. Gatti) Governo e opposizione nel procedimento legislativo ordinario in Germania 1. Le recenti dinamiche strutturali del sistema politico tedesco: la trasformazione del ruolo del Governo e dell’opposizione. 2. Lo statuto del Governo in parlamento. 2.1. L’iniziativa legislativa del Governo. 2.2. Il potere di impostazione dell’agenda parlamentare: strumenti interni ed esterni di direzione. 2.3. Il favor per il Governo: potere di veto e diritti di intervento. 3. L’opposizione come “bene costituzionale”.3.1. L’iniziativa legislativa: l’obbligo di esame delle proposte dell’opposizione. 3.2. Luoghi e strumenti di dialogo parlamentare. 3.3. I poteri di influenza del procedimento legislativo ordinario esterni al Bundestag: veto del Bundesrat e controllo astratto di costituzionalità. 3.4. La questione della costituzionalità delle “super-maggioranze”. 4. Conclusione: la “via politica” come principale strumento di influenza sulla maggioranza. Capitolo VI (A. A. Pracilio) Istruttoria legislativa, contributo delle lobbies e qualità della normazione in Germania 1. Posizione del problema: la valutazione legislativa come obbligo costituzionale. 2. Relazioni interistituzionali e strumenti a presidio della qualità della normazione: l’iniziativa legislativa. 3. L’istruttoria legislativa in seno al Bundestag e l’acquisizione di pareri esterni: le audizioni pubbliche. 3.1. Audizioni «a porte chiuse» e segretezza dei lavori in Commissione. 4. Gli organi parlamentari per il controllo normativo. 5. Il «Consiglio nazionale per il controllo della normazione». 6. Il contributo delle lobbies. Conclusioni Bibliografia.

di Chiara Mariano, Maria Paola Melito, Sara Pucci, Maria Trapani, Martina Salera

SOMMARIO: 1. L’EVOLUZIONE EUROPEA DELLA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA: LINEAMENTI GENERALI - 1.1 INTRODUZIONE - 1.2 IL LUNGO CAMMINO: DA MAASTRICHT A LISBONA – 1.3 IL TRATTATO DI <<RIFORMA>>: QUALI NOVITÀ? - 2. L’ASSETTO ISTITUZIONALE DELL’UNIONE EUROPEA: PROCESSI DECISIONALI E PROSPETTIVE DI RIFORMA - 2.1. LE ISTITUZIONI COINVOLTE NELLA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA: IL MODELLO POST LISBONA - 2.2. LA COMMISSIONE EUROPEA. - 2.3. IL PARLAMENTO EUROPEO - 2.4. IL CONSIGLIO - 2.5. IL RUOLO DEI PARLAMENTI NAZIONALI. - 2.6. I PROCESSI DECISIONALI DELL’UNIONE EUROPEA: TRA DEMOCRAZIA RAPPRESENTATIVA E METODO INTERGOVERNATIVO - 2.7. PROSPETTIVE DI RIFORMA VOLTE AD ASSICURARE MAGGIORE DEMOCRATIZZAZIONE DEL SISTEMA ISTITUZIONALE DELL’UNIONE – 3. LA FLESSIBILITÀ DELLA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA NELLA PRASSI ALLA LUCE DEL QUADRO ISTITUZIONALE E VALORIALE EUROPEO - 3.1. INTRODUZIONE. – 3.2. LE TENDENZE RECENTI DELLA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA. – 3.3. LA PROCEDURA LEGISLATIVA NEL QUADRO ISTITUZIONALE E VALORIALE POST-LISBONA. – 3.3.1. LA PRASSI DEI C.D. TRILOGHI: UN DIFFICILE EQUILIBRIO TRA EFFICIENZA DECISIONALE E PRINCIPIO DI TRASPARENZA. – 3.3.2. IL POTERE DI RITIRO DELLA COMMISSIONE E LE CONSEGUENZE SULL’EQUILIBRIO ISTITUZIONALE. – 3.4. IL FUTURO PROSSIMO DELLE RELAZIONI INTERISTITUZIONALI NELL’AMBITO DELLA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA ALLA LUCE DI UN RINNOVATO SFORZO DI COLLABORAZIONE E TRASPARENZA – 4. NORMARE E (È?) GOVERNARE. IL CASO DELLA BETTER REGULATION A LIVELLO EUROPEO - 4.1. NUCLEO PROBLEMATICO ISPIRATORE – 4.2. LA BETTER REGULATION TRA CORSI, RICORSI E RINCORSE – 4.3. ONCE MORE: L’ACCORDO LEGIFERARE MEGLIO DEL 2016 – 4.4. BILANCI PRUDENTI E SUGGESTIONI INTERPRETATIVE - 5. LE APERTURE DEL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO ORDINARIO: FOCUS SUGLI STRUMENTI DI DEMOCRAZIA PARTECIPATIVA - 5.1. INTRODUZIONE 5.2. IL DIRITTO DI INIZIATIVA DEI CITTADINI EUROPEI TRA PRASSI E PROSPETTIVE DI RIFORMA 5.3. IL SISTEMA DI LOBBYING EUROPEO VERSO UNA MAGGIORE TRASPARENZA? 5.4. GLI ORGANI CONSULTIVI DELL’UNIONE. 5.4.1. IL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE 5.4.2 .LA PARTECIPAZIONE DEL TERZO LIVELLO TERRITORIALE AL PROCESSO DECISIONALE EUROPEO: IL COMITATO DELLE REGIONI