Dalla prassi in materia di fonti nuove gravi "torsioni" della forma di governo e della forma di stato

Uno dei punti fermi del diritto costituzionale è che, nelle riflessioni e nei dibattiti che riguardano il “sistema”[1] delle fonti normative, occorre sempre distinguere tra “narrazione” e “meta-narrazione”  (per adoperare i concetti della teoria post-moderna), ovverosia tra l’oggetto specifico delle analisi e lo “scenario” che esse evocano, tra ciò che si legge in primo piano e ciò che si può cogliere “in controluce”.

Le fonti, non ci stancheremo di ripeterlo, in sé considerate, sono meccanismi atti a produrre norme giuridiche ma guardate nel loro insieme e nelle relazioni con le istituzioni (Ruggeri), rappresentano un’efficacissima cartina di tornasole della qualità della forma di governo e della forma di stato che caratterizza un dato ordinamento giuridico.

A tale duplice chiave di lettura, dunque, non si sottrae questo numero della rivista, in cui proponiamo una nutrita serie di saggi, osservazioni e note che spaziano dal tema dei decreti-legge, al potere di ordinanza, dalle nuove frontiere delle fonti comunitarie e internazionali, a riflessioni complessive sul sistema delle “fonti/norme” ovvero sulla (mancata) relazione tra sistema elettorale e regolamenti parlamentari.

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In questo numero sono pubblicati saggi ed articoli che trattano di materie e problematiche diversissime: l’urbanistica, l’Università, il governo europeo dei conti pubblici, la semplificazione normativa, le ipotesi di revisione della disciplina di nomina del Segretario generale della Camera dei deputati, l’esercizio del potere di ordinanza di protezione civile.

Sembrerebbe, pertanto, impossibile dedurre da tali lavori delle considerazioni di carattere generale e, di conseguenza, il compito di questo breve editoriale doversi ridurre ad una loro sintetica rassegna.

Ma la lettura in sequenza dei contributi obbliga a riflettere su di un dato che caratterizza e pervade il sistema delle fonti del diritto e pressoché ogni suo ambito: una irriducibile complessità, che caratterizza anche i tentativi di semplificazione normativa (come evidenzia nel suo contributo Piccirilli e come sottolinea lo stesso Consiglio di Stato in alcuni interessanti pareri).

Il sistema delle fonti incontra, nelle società contemporanee, una oggettiva difficoltà a relazionarsi con una complessità e metamorfosi sociale rapidissima, tanto che spesso si ha la sensazione che alcuni interventi normativi producano più incertezza e problemi di quanto riescano a risolvere. Complessità di cui spesso si ha una malintesa percezione, quasi fosse non una condizione ordinaria con cui fare i conti ma  eccezionale  e dunque sempre più da affrontare secondo logiche emergenziali (il tema ritorna con particolare evidenza nei contributi sull’utilizzo del potere di ordinanza, ma attiene a molteplici profili del sistema).

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Nell’ultimo Convegno dell’Associazione costituzionalisti che si è svolto a Parma, Michela Manetti ha messo in luce le difficoltà del Parlamento nello svolgimento della sua funzione legislativa, ma anche le strade che lo stesso Parlamento ha cercato di percorrere per rendere più efficiente e qualitativamente migliore il suo lavoro, attraverso i procedimenti per la qualità della normazione e le attività del Comitato per la legislazione. Percorsi questi che non hanno dato buoni frutti a causa della tendenza del governo di non accettare modifiche ed interferenze nella propria legislazione e “mantenere indenne il testo delle sue proposte dalle intrusioni della stessa maggioranza”.

Il rischio che la perdita del ruolo del Parlamento possa incidere sulla stessa forma di governo, come è stato ipotizzato in dottrina, non esclude tuttavia che in via interpretativa ed in via normativa non vi siano strumenti per accentuare la partecipazione del Parlamento alle scelte politiche e normative sia a livello interno che comunitario.

Il filo rosso che unisce i saggi pubblicati in questo fascicolo è rappresentato proprio dal tentativo di individuare strade e strumenti diversi per consentire al Parlamento di svolgere quantomeno una funzione di controllo sull’attività normativa esercitata da altri organi, di avere adeguate informazioni, di poter intervenire sulle scelte politiche e normative che esercitano gli organi dell’Unione Europea, i governi degli Stati membri ed anche il governo italiano.

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I saggi contenuti nel fascicolo 2/2010 confermano sotto diversi profili la “crisi” del tradizionale sistema delle fonti, che riflette il progressivo superamento di un modello incentrato sul Parlamento nazionale e sul ruolo preminente riconosciuto alla legge formale rispetto alle altre fonti del diritto.

I motivi che hanno contribuito alla crisi di questo modello sono in parte noti e sono già stati oggetti di analisi scientifiche. Sul piano “esterno” si assiste ad una continua erosione della sovranità statale correlata al processo di integrazione europea ed alla sempre maggiore rilevanza che le fonti di rango internazionale (in primo luogo la Convenzione europea dei diritti dell’uomo) vengono ad assumere nel nostro ordinamento. Sul piano “interno” si assiste ad una sempre più intensa devoluzione di poteri normativi ed amministrativi in favore delle comunità locali, a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione. Si assiste inoltre ad una costante erosione della “centralità” della legge formale per l’uso sempre più ampio delle fonti normative del Governo e delle autorità indipendenti, nonché per l’abuso delle ordinanze di protezione civile, un tempo circoscritte a casi di calamità naturali o di catastrofi e successivamente estese ai cosiddetti “grandi eventi”. Ne è scaturito un sistema in cui lo Stato e il Parlamento non sono più il centro ordinante del sistema e nel quale si vengono sempre più spesso a creare antinomie tra fonti di diverso grado e di diversa provenienza, cui i tradizionali criteri della gerarchia e della competenza non consentono di offrire risposte univoche e soddisfacenti. Sistema che riflette una evidente modifica della forma di Stato (alla luce del nuovo regionalismo delineato a partire dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 e degli sviluppi dell’Unione europea) e della forma di governo (alla luce del progressivo rafforzamento dell’esecutivo, favorito anche dalla nuova legge elettorale).

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